河南平墳背后土地賬:政府可獲利百億元

????河南平墳運動在2012年11月達到高潮。

????從南陽到周口，數(shù)百萬座墳頭被夷為平地，影響人口數(shù)千萬，甚至發(fā)生意外，致人死亡。

????11月，新修改的《殯葬管理條例》刪去了可強制平墳的規(guī)定。河南對外宣稱平墳暫停，對內(nèi)卻高度認可這一行動，并無糾偏之意。置民眾傳統(tǒng)情感的傷害于不顧的背后，這場自上而下的運動，實際另有更深層次的謀慮。

????作為中國糧食主產(chǎn)區(qū)的河南，肩負“保耕地”重任，發(fā)展受限，一直深陷土地饑渴。2011年11月，國務(wù)院發(fā)布文件，支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)。今年12月3日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布了國務(wù)院批復(fù)的《中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提出探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。

????在此背景下，河南對土地的渴求愈發(fā)強烈。但是，始自2009年的“新型社區(qū)”建設(shè)推行并不順利，這項工作試圖整合農(nóng)民宅基地，騰挪出更多建設(shè)用地。

????此次，地方政府通過平墳復(fù)耕與建設(shè)用地“增減掛鉤”政策找到連接點。目前，周口等地已將平墳面積上報河南省國土資源廳，以此作為“新增耕地”，交換建設(shè)用地指標(biāo)。

????平墳“大躍進”

????10月21日，在河南平墳運動最盛處——周口扶溝縣，39歲的村民羅軍麗、53歲的何洪庭在挖掘墓碑時遭遇意外，二人被倒下的石碑砸中身亡。

????消息傳出，輿論嘩然。在此之前，這場平墳運動，實際已進行了半年之久。

????河南官場流傳甚廣的一個說法是，平墳最初源自高層意志。目前能搜索到的最早信源，是周口市政府網(wǎng)站曾刊文稱，2011年11月，“省委書記盧展工蒞臨周口調(diào)研，針對平原農(nóng)區(qū)耕地墳頭多的情況，提出實施殯葬改革，推進平墳復(fù)耕。”

????幾個月后的2012年3月，周口市政府出臺《關(guān)于進一步推進殯葬改革的實施意見》，以“一號文件”形式下發(fā)。文件稱，平墳復(fù)耕已到刻不容緩的地步，需強力推進。

????4月，南陽市亦發(fā)布文件，要求自5月10日起，耕地、林地內(nèi)不準(zhǔn)增加新墳頭，“出現(xiàn)一個平除一個”。

????5月28日至29日，在河南省民政廳“全省深化殯葬改革工作現(xiàn)場會”上，省政府肯定了南陽的做法。

????此后，平墳復(fù)耕在河南全省推行。9月24日，河南省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進全省殯葬改革工作的通知》，稱此舉節(jié)約土地、保護環(huán)境、移風(fēng)易俗，符合河南人多地少的省情。

????該文件要求，2013年，河南農(nóng)村要實現(xiàn)公益性墓地全覆蓋，逐步將農(nóng)村散墳、集中墓地遷移到農(nóng)村公益性公墓，推進平墳擴耕工作?！巴菩谢鸹ぷ鬏^好、殯葬基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的省轄市，要抓緊開始進行平墳擴耕工作，其他省轄市要在2013年全部展開。10個省直管試點縣（市）要發(fā)揮示范和帶頭作用，2013年3月底前要全部完成平墳擴耕工作?！?/p>

????受到鼓舞后，周口平墳進一步升溫。

????按照最初的計劃，周口將在三年內(nèi)完成平墳任務(wù)，今年完成20％、2013年完成50％、2014年全部完成。強力推進下，任務(wù)進度超過原計劃——11月，全市過半墳頭已被推平。

????在周口市扶溝縣的平墳實施方案中，基層干部被要求“全面動員、全民參與、迅速行動、強力推進”，“一天一督導(dǎo)、三天一通報、一周一排序”，按照時間表，10月底前該縣各級黨員干部、財供人員帶頭平墳，11月底前實現(xiàn)“全縣境內(nèi)無墳頭”。方案要求，副科級以上干部必須在七天內(nèi)平掉自家墳頭，憑鄉(xiāng)村兩級出具的證明才可回單位上班，不執(zhí)行者將被“采取組織措施”。至于企事業(yè)單位及人員，如果平墳不力，可能會受到取消文明單位、取消個人一切評優(yōu)晉升的處分，還有可能在電視臺被曝光。

????但是，平墳中的“不公”，卻使得民意愈發(fā)反彈。

????按照相關(guān)平墳方案，受國家保護的具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的墓地予以保留。此外，革命烈士、知名人士、少數(shù)民族、華僑、外籍華人、港澳臺同胞等特殊墳?zāi)?，則按有關(guān)規(guī)定保護、遷移或整理。

????這一例外條款，在基層已被異化為對官員祖墳的額外保護。

????例如，中組部研究室主任臧安民家位于沈丘縣周營鄉(xiāng)的祖墳、河南省發(fā)改委巡視員陳永石家位于石槽集鄉(xiāng)的祖墳，均在平墳運動中得以幸免。

????11月16日，中國政府網(wǎng)公布國務(wù)院第628號令，在新修改的《殯葬管理條例》中，刪去了民政部門可強制平墳的規(guī)定。

????11月21日，周口市委宣傳部對外宣稱，該市“平墳復(fù)耕”工作已暫停推行，正在研究如何調(diào)整政策，以期平息輿論。

????但僅兩天之后，在周口召開的內(nèi)部會議上，相關(guān)負責(zé)人向民政局等部門傳達河南省指示，肯定其平墳復(fù)耕工作，稱“成效顯著”，要求其頂住外界輿論壓力進一步推進。

????按照周口市的“一號文件”，該市基本農(nóng)田有墳頭350多萬個，占地近5萬畝。11月初，周口市通過新華社發(fā)布消息稱，全市已平遷200多萬座墳?zāi)?，?fù)種耕地近3萬畝。

????土地饑渴

????與平墳“大躍進”并行的另一條線索是，身為保糧大省的河南，正急于擺脫城鎮(zhèn)化和工業(yè)化落后的境況。

????河南的糧食總產(chǎn)量占到全國的十分之一，其中小麥超過四分之一。按照“十二五”規(guī)劃，至2020年，中國糧食產(chǎn)量需要增加1000億斤，分配給河南的增產(chǎn)任務(wù)就達到300億斤。一直以來，中央給河南的“保耕地”壓力從未放松。根據(jù)河南官方提供的數(shù)據(jù)，截至2011年底，該省耕地面積為1.22億畝，比國家下達的保有量指標(biāo)高出366萬畝。

????經(jīng)濟發(fā)展，也是保糧大省的渴望。直至2010年，河南城鎮(zhèn)化率只有37.7％，遠低于全國49.68％的平均水平，居全國倒數(shù)第五位。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要土地，尤其是可做工業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)的建設(shè)用地。

????河南地處中原，多年來耕地已被深度開發(fā)，未墾耕地儲備幾乎殆盡。出于保糧考慮，近年來，中央批給河南的新增建設(shè)用地指標(biāo)每年只有25萬畝左右，而根據(jù)河南自身的建設(shè)規(guī)劃，其每年土地指標(biāo)缺口在50萬畝以上。

????“傳統(tǒng)的土地復(fù)墾、土地整理在河南已空間不大，農(nóng)民‘上樓騰地’是最有可行性的。”河南國土系統(tǒng)一基層官員表示。

????2009年，《河南省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點暫行辦法》實施。這份文件明確，縣域之內(nèi)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，可置換同等面積建設(shè)用地指標(biāo)。

????農(nóng)民宅基地?zé)o疑是農(nóng)村集體建設(shè)用地中最大一塊可利用資源。在“增減掛鉤”政策下，“新型社區(qū)”建設(shè)在河南大規(guī)模鋪開，即將若干行政村合并為社區(qū)，新建樓房，原宅基地復(fù)墾，置換建設(shè)用地指標(biāo)。

????按照河南省描繪的藍圖，未來，“新型社區(qū)”要將全省6000萬農(nóng)民囊括。從2009年至今，全省開工建設(shè)的“新型社區(qū)”已超過2000個。

????但是這些“新型社區(qū)”普遍面臨建設(shè)資金不足的困境。河南省委農(nóng)村工作辦有關(guān)人士計算，每5000人的社區(qū)，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需要2000萬元，這部分由財政埋單，為此，河南省財政百般騰挪。據(jù)上述人士透露，中央下?lián)艿闹мr(nóng)專項資金甚至也被挪用，投入“新型社區(qū)”建設(shè)。

????此外，按照政策，“新型社區(qū)”的房屋建設(shè)資金財政并不負擔(dān)，由農(nóng)村集體籌措，或引入外部投資。但是，由于政策嚴控出資人新建可對外出售的“小產(chǎn)權(quán)房”，在大多數(shù)縣鄉(xiāng)，投資者興趣缺乏。上述人士測算，要完成河南省的“新型社區(qū)”建設(shè)計劃，資金缺口達數(shù)百億元。

????同時，“新型社區(qū)”建設(shè)在推廣中帶有強制性，大量農(nóng)民“被上樓”，也引發(fā)抵制。這場運動中，基層政府獲得建設(shè)用地指標(biāo)，通過招拍掛即可獲得巨額土地收益，但對農(nóng)民來說，自己騰退宅基地，還需自行出資購買新房，且不能分享變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的土地收益，并不具有吸引力。整體而言，“新型社區(qū)”建設(shè)推廣并不順利。

????按照河南官方發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至目前，已“初步建成新型社區(qū)近300個”，但多位知情人士估算，實際數(shù)目遠少于此?！爸挥袔讉€樣板項目做得比較好?！币徊辉妇呙暮幽蠈W(xué)者說。

????12月3日，《中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，以河南為主體，延及周邊省市，希望加快新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。該規(guī)劃被河南上下視為機遇，多場圍繞規(guī)劃的招商引資大會已經(jīng)召開。

????作為對中原經(jīng)濟區(qū)的支持政策，2011年9月，國務(wù)院發(fā)布支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見，允許河南探索開展“人地掛鉤”政策試點。

????比起過去只能在縣域內(nèi)進行“增減掛鉤”，新政最大的突破在于，允許新增建設(shè)用地指標(biāo)的跨縣流轉(zhuǎn)。在周口等以農(nóng)業(yè)為主的城市，工業(yè)項目少，土地價格偏低，有了“人地掛鉤”政策后，其騰出的指標(biāo)可以轉(zhuǎn)賣給鄭州等大城市?！拔覀兌寂沃说貟煦^’趕快出實施細則，趕快落實。”周口市一名官員表示。

????土地的價值將被激活，對土地的饑渴繼續(xù)發(fā)酵。在“新型社區(qū)”建設(shè)進展不順之時，地方政府在平墳中看到了“機會”。

????墳地騰挪算盤

????周口地處黃淮平原腹地，轄區(qū)內(nèi)耕地1293萬畝，擁有1200余萬人口。這里也是全國重要的大型商品糧生產(chǎn)基地，糧食產(chǎn)量占河南省七分之一，居省內(nèi)首位，油料產(chǎn)量占全省三分之一。但是，周口經(jīng)濟發(fā)展在省內(nèi)相對落后，近年引進的鞋城等產(chǎn)業(yè)項目效益不佳。

????2009年“增減掛鉤”政策實施后，周口全市申報的“新型社區(qū)”建設(shè)項目超過100個，得到批準(zhǔn)的有26個，待全部項目完成后，可得新增建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)百公頃。但與省內(nèi)其他地方一樣，受困于資金和民意，“新型社區(qū)”建設(shè)在周口進展緩慢，目前開工的僅有寧平村等少數(shù)幾處。

????一直以來，中央批給河南的新增建設(shè)用地指標(biāo)中的大多數(shù)，被鄭州等大城市瓜分，無法到達基層。而“增減掛鉤”“人地掛鉤”等政策，則使得縣級政府也有可能成為土地財富的分享者。

????11月，周口市宣布，全市已平遷200多萬座墳?zāi)?，?fù)種耕地近3萬畝。周口市一下轄縣負責(zé)人表示，該縣平墳所增的3000多畝地，已經(jīng)作為“新增耕地”呈交周口市，由其統(tǒng)一向河南省國土資源廳申請“增減掛鉤”指標(biāo)。周口市國土資源局人士亦確認這一信息。

????但實際上，外界普遍懷疑，周口市上報的3萬畝平墳“成績”摻水。有學(xué)者估計，200萬座墳?zāi)?，以平均每座?平方米計算，其占地面積尚不足1萬畝。

????更重要的是，在周口市，80％以上的墳地散落在田間地頭，其面積本就計算在原耕地面積中，即使復(fù)耕，只能算作增加有效耕地面積，不應(yīng)屬于“新增耕地”，也并不符合“增減掛鉤”的條件。周口市國土資源局人士亦承認，該市僅有不足20％的墳地連片，只有這部分墳地，在土地性質(zhì)中被劃分為“特殊用地”，平墳復(fù)耕后，符合“增減掛鉤”條件。

????“現(xiàn)在全都作為新增耕地上報省國土廳了，但不知是否會得到批準(zhǔn)。”上述周口市國土局人士稱，基層都對此抱有希望，“多少批一些也是好的?！?/p>

????如果平墳騰出的土地能順利轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標(biāo)，將是一筆巨大的財富。周口市近年建設(shè)用地拍賣，按土地區(qū)位不同，每畝價格在數(shù)十萬元到百萬元之間，新增3萬畝指標(biāo)，其總價值將以百億元計，而周口市2011年全市一般預(yù)算收入僅為48.7億元。

????由平墳帶動的“增減掛鉤”最后是否能落實，土地財富能實現(xiàn)幾多，目前尚無定論，但與“新型社區(qū)”建設(shè)如出一轍的是，基層政府可能得到巨額土地增值收益，農(nóng)民卻無法分享。在此次河南平墳中，周口市出臺政策稱，每平墳一座，財政獎勵個人300元。但記者在對扶溝縣等地的走訪中發(fā)現(xiàn)，多位農(nóng)民表示并未收到獎金，而將親人骨灰移到政府公益性公墓后，尚需支付費用3000多元。