在短短的幾天內(nèi)，公安部的態(tài)度發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變。

　　10月25日，公安部副部長(zhǎng)劉金國(guó)在中央綜治委2005年第二次全體會(huì)議上稱，公安部正在抓緊研究進(jìn)一步深化戶籍制度改革的意見(jiàn)，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，并將逐步放寬大中城市戶口遷移限制。 　　

　　但過(guò)了幾天，只要涉及戶籍改革，公安 部上下便已對(duì)外界三緘其口。據(jù)知情人士透露，這是因?yàn)椤皯舾姆桨高�不成熟，部黨組決定暫不接受外界采訪”。

　　《瞭望新聞周刊》得知，戶改方案須上報(bào)到國(guó)務(wù)院后才有下文，而現(xiàn)在尚未上報(bào)國(guó)務(wù)院。

　　公安部知情人士及專家告訴《瞭望新聞周刊》，其實(shí)公安部新一輪的戶改意見(jiàn)已出來(lái)兩年了，思路也一直很明確，目前方案主要是總結(jié)現(xiàn)有的地方戶改經(jīng)驗(yàn)以在全國(guó)推廣，但卻有來(lái)自其他相關(guān)部委和一些地方政府的阻力，進(jìn)展一直很慢。

　　“過(guò)去戶籍改革一直徘徊不前，主要是部門(mén)既得利益和部門(mén)立法的原因，”北京理工大學(xué)教授胡星斗對(duì)《瞭望新聞周刊》說(shuō)。

　　中國(guó)人民公安大學(xué)治安系教授、戶籍問(wèn)題專家王太元?jiǎng)t指出：戶籍制度及戶口遷移制度只是“替罪羊”，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在。

　　戶口還值多少錢

　　最新的一道口子是由人事部拉開(kāi)的。2005年11月3日，人事部消息，2006年中國(guó)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員招考首次放開(kāi)戶籍限制。

　　這一解禁的直接影響是報(bào)名創(chuàng)下歷史紀(jì)錄，50多萬(wàn)考生競(jìng)爭(zhēng)1萬(wàn)多個(gè)職位，比例為48.6:1。而公務(wù)員考試此前受到熱烈追捧的一個(gè)重要因素，恰恰是考上公務(wù)員意味著有了大城市戶口。

　　在北京，找工作需要北京戶口和找可解決北京戶口的工作，這兩種看似有些矛盾的現(xiàn)象很突出地并存著。中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副院長(zhǎng)劉爾鐸教授認(rèn)為，就業(yè)和教育一起，是如今附著在戶口身上最大的兩座大山。

　　以北京為例，在就業(yè)方面，政府機(jī)關(guān)、國(guó)企、事業(yè)單位大都需要北京戶口，而私營(yíng)企業(yè)則不需要。在教育方面，外地人口子女到當(dāng)?shù)卣?guī)學(xué)校上學(xué)得交兩三萬(wàn)元左右的擇校費(fèi)，而與之相應(yīng)的一個(gè)現(xiàn)象是，北京有不少小學(xué)都招不滿，有的小學(xué)甚至撤并了。

　　社會(huì)保障也是附在戶口身上的一大利益，最明顯的就是只有城里人才能享受得到的低保。此外，在住房方面，經(jīng)濟(jì)適用房也是本地居民的“專利”，低利息的公積金購(gòu)房也基本只屬于當(dāng)?shù)爻鞘芯用瘛?

　　“從一個(gè)人出生開(kāi)始就有了，伴隨整個(gè)一生�！蓖跆绱藲w納附在戶口上的各種利益和制度。從計(jì)生政策、婦幼保健到教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、失業(yè)、意外傷害等等，全用城鄉(xiāng)二元戶口為依據(jù)來(lái)區(qū)別對(duì)待，涉及多個(gè)政府部門(mén)。

　　不僅城鄉(xiāng)之間有依附于戶口的鴻溝，城與城之間亦如此。王太元的父親幾年前患腦溢血，也只能在老家四川的一個(gè)縣城醫(yī)治，因?yàn)榈奖本﹣?lái)就享受不到醫(yī)保了。

　　作為一種國(guó)際通行的人口管理辦法之一，戶籍制度的基本功能為證明公民身份、提供人口資料和方便社會(huì)治安。我國(guó)在1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，最初也主要是登記管理的功能。此后“三年自然災(zāi)害”造成我國(guó)商品糧供應(yīng)全面緊張，1963年，公安部依據(jù)是否吃國(guó)家計(jì)劃供給的商品糧，將戶口分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。

　　在嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，生活消費(fèi)品和生產(chǎn)資料的供給都以戶口性質(zhì)為依據(jù)。戶口的登記注冊(cè)功能向利益分配功能異化。這種“利益分配”的角色，隨著改革開(kāi)放的進(jìn)行逐步淡化，戶籍制度也在上世紀(jì)80年代中期、90年代一步步松動(dòng)，城市的“進(jìn)口”越來(lái)越寬。

　　目前改革未突破1998年“四條意見(jiàn)”

　　公安部欲在全國(guó)推廣的進(jìn)一步戶改方案，可以從河北、江蘇、山東、遼寧、福建等11個(gè)省的試點(diǎn)看出端倪，而其深入與否，主要看各城市配套政策的完善。

　　石家莊市于2001年8月全面啟動(dòng)的戶籍制度改革開(kāi)啟了隨后兩三年的地方戶改熱潮。該市規(guī)定凡有合法固定住所并有常住戶口的職工、居民可以申請(qǐng)其配偶、子女、父母與其共同居住生活；外地公民被市內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、工商服務(wù)業(yè)聘用為管理人員或?qū)I(yè)技術(shù)人員、工作滿一年以上或招聘為合同制工人就業(yè)滿兩年的、在市區(qū)購(gòu)買商品房或在市區(qū)投資興辦實(shí)業(yè)及經(jīng)商的外地公民，都可在石家莊市辦理入戶手續(xù)。

　　在石家莊戶改一年后，接納外來(lái)人口10萬(wàn)，又過(guò)一年，接納4萬(wàn)，到第三年，則不足2萬(wàn)。該市公安局官員用“平穩(wěn)良性”評(píng)價(jià)這項(xiàng)改革。但外來(lái)人口逐漸降低的一個(gè)原因是，2003年8月，河北全省的戶籍改革啟動(dòng)，以合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源為落戶條件。這一條件相對(duì)于石家莊市原先的規(guī)定要嚴(yán)格，買不起房的外來(lái)人口便無(wú)法落戶了。

　　目前，“合法固定的住所”與“穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源”是各省戶改過(guò)程中對(duì)戶口遷移的兩個(gè)普遍應(yīng)用的基本落戶條件。另一個(gè)普遍的特征是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口，不再區(qū)分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，統(tǒng)稱“居民戶口”。

　　在幾年來(lái)對(duì)各地的戶籍改革的報(bào)道中，不時(shí)出現(xiàn)“突破性”或“徹底”之類的字眼，而王太元指出，這些改革其實(shí)都沒(méi)有突破公安部1998年的四條意見(jiàn)，1998年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)出批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，主要規(guī)定：實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策；放寬解決夫妻分居問(wèn)題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；尤其是第四條：“在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民，及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來(lái)源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶�！�

　　“宣布了的未必做了，做了的未必做完了，做完了的未必配套了�！蓖跆f(shuō)，“快慢沒(méi)有意義，關(guān)鍵看配套，光是形式上統(tǒng)一戶口沒(méi)有什么用�！�

　　正因?yàn)闆](méi)有配套改革，鄭州、濟(jì)南、江蘇等地都曾有過(guò)戶改受阻的報(bào)道，因?yàn)橐环矫娉鞘泄操Y源無(wú)法承載過(guò)多的人口，另一方面，新進(jìn)城的人仍有很多相關(guān)利益享受不到。

　　一些地方無(wú)視配套的試點(diǎn)也成為不成功的先例。鄭州規(guī)劃讓市區(qū)人口在2020年達(dá)到500萬(wàn)的規(guī)模，20年增加300萬(wàn)人，但兩年之內(nèi)涌入的大量外來(lái)人口給鄭州的交通、教育、社保等公共資源造成了極大的壓力，后來(lái)不得不“叫�！薄撌泄簿志珠L(zhǎng)姚待獻(xiàn)稱實(shí)際上是對(duì)操作程序進(jìn)行規(guī)范。

　　統(tǒng)一福利創(chuàng)造自由遷徙條件

　　2001年小城鎮(zhèn)戶籍改革全面推進(jìn)之后，公安部全面推進(jìn)戶改的整體指導(dǎo)意見(jiàn)也已形成，即將在五個(gè)方面著手：嚴(yán)格戶口登記、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、積極調(diào)整戶口遷移政策、加快戶籍管理立法、加快人口信息計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)建設(shè)。其中，第一和第五方面純屬公安機(jī)關(guān)管理的民事信息工作，并非外界熱切關(guān)心的“戶改”內(nèi)容。

　　目前進(jìn)行得較為順利的是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口，但剝離了資源分享后的名義統(tǒng)一，主要是象征意義，“可以使其權(quán)益意識(shí)提高，去要求獲得跟城里人同等的待遇�！焙嵌氛f(shuō)。

　　社會(huì)上最關(guān)心的恰恰是王太元認(rèn)為本不屬于戶籍管理內(nèi)容的遷移政策。從1998年到現(xiàn)在，公安部的指導(dǎo)意見(jiàn)一直以合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源為落戶條件。然而這又受到城市公共資源的約束，各地情況不一樣。趙爾鐸估計(jì)，即使要放開(kāi)，北京、上海一類的特大型城市也將采取比一般城市更高的遷入門(mén)檻。

　　王太元認(rèn)為，深化改革的關(guān)鍵，在于加快改革以剝離附著在戶口背后的各種利益，把隱藏在戶口之后的勞動(dòng)、人事、工資、物價(jià)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利等諸多制度與戶口脫鉤。

　　在王太元看來(lái)，強(qiáng)迫各種社會(huì)管理制度與戶口制度脫鉤，將迫使在戶口制度掩護(hù)下的這些制度直接在各自領(lǐng)域改革。減少集中式跨部門(mén)、跨地域的決策，讓就業(yè)、教育、社會(huì)福利等各個(gè)領(lǐng)域分別進(jìn)行改革，不僅阻力小、見(jiàn)效快，而且覆蓋面廣。

　　然而，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師趙燕菁卻認(rèn)為，只要存在各類公共產(chǎn)品方面“補(bǔ)貼”的落差，就會(huì)有門(mén)檻，將戶籍這個(gè)大門(mén)檻取消了，其他部門(mén)仍會(huì)花更大的成本造出更多小門(mén)檻來(lái)�！叭趸酥磷罱K消滅戶籍制度的關(guān)鍵，就在于盡快縮小不同城市間和城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)落差，促進(jìn)人口的均質(zhì)化�！�

　　最終，鑒于戶籍所牽連到的其他領(lǐng)域和各地情況的差異，王太元、趙燕菁都認(rèn)為應(yīng)采取因地制宜的原則，放權(quán)于地方。(瞭望新聞周刊記者 湯耀國(guó))