融資平臺貸款由緊變松 貸款條件刪減監(jiān)管趨緩

????開局之年，地方政府融資平臺作何打算成為焦點，近年對其一向步步緊逼的銀監(jiān)會又有何對策？經(jīng)過一個多月的征求意見，銀監(jiān)會推出新政，基調未變，但顯示監(jiān)管態(tài)度趨于緩和。

????銀監(jiān)會 4月15日推出《關于加強2013年地方融資平臺風險監(jiān)管的指導意見》（下稱10號文），和一個月前公布的該文件討論稿（下稱《討論稿》）相比，這份簽發(fā)于4月9日的文件對地方融資平臺的融資規(guī)定和限制給予一定放寬。

????《討論稿》中對層級差異化管理的表述是“壓縮縣級區(qū)級平臺及高資產(chǎn)負債率平臺的貸款規(guī)?！?。而在10號文中，表述由堵轉疏，成為“新增貸款應主要支持符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點在建續(xù)建項目的合理融資需求”。

????《討論稿》對融資平臺新增貸款畫出兩道具體的紅線，即“融資平臺貸款余額較2011年末不得增加；融資平臺貸款在全部人民幣貸款的占比不超過本行2012年末的水平”。在10號文中，這兩句話被刪掉，改為“各銀行業(yè)金融機構法人不得新增融資平臺貸款規(guī)模”。

????“這次10號文整體比較寬松，可能和之前8號文（即3月27日銀監(jiān)會公布《關于規(guī)范商業(yè)銀行理財業(yè)務投資運作有關問題的通知》）有關。2013年將進入融資平臺的償債高峰期，加上房地產(chǎn)市場沒有明顯反彈，如果此時反復強行收緊融資渠道，地方政府財政收入將難以為繼?！鄙虾＝煌ù髮W上海高級金融學院副院長朱寧認為，新一屆政府將城鎮(zhèn)化建設作為發(fā)展方向，需要有配套資金到位。

????銀監(jiān)會人士解讀為，10號文和去年《關于加強2012年地方融資平臺風險監(jiān)管的指導意見》（下稱12號文）政策幾乎一樣，僅有的變化是增加全口徑統(tǒng)計，以及對債券要求歸口總行管理的要求。

????國務院總理李克強在4月17日主持召開的國務院常務會議上，要求“有效防范地方政府性債務、信貸等方面存在的風險。加強市場監(jiān)管，提高產(chǎn)品和服務質量”。

????由緊變松

????和12號文相比，10號文最大的變化是要求建立全口徑融資平臺負債統(tǒng)計制度，以及要求銀行審慎持有融資平臺債券。但專家普遍認為，該文件整體比較寬松。

????10號文規(guī)定，各銀行和各級監(jiān)管機構均要建立包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計劃、理財產(chǎn)品等在內的全口徑融資平臺負債統(tǒng)計制度。

????10號文還規(guī)定，審慎持有融資平臺債券。各銀行應將購買持有融資平臺發(fā)行債券的審批權限上收至總行，并參照新增融資平臺貸款條件，制定相應的融資平臺債券管理制度，實行總行統(tǒng)一授信、全口徑監(jiān)控和逐筆審批。各銀行不得為融資平臺發(fā)行債券提供擔保。

????某城投公司人士表示，其實在10號文下發(fā)之前，全口徑管理與城投債投資權限上收并非新生事物。去年9月，人民銀行已做出了一個對其他融資方式的調查，并按照全口徑來統(tǒng)計債務余額。

????該人士解釋，銀行在做直接融資產(chǎn)品時，都要對債務進行全面分析，對產(chǎn)品進行披露。同時，銀行參與直接融資產(chǎn)品，本身也要上報總行審批授信。募集時，承諾余額包銷也是經(jīng)過總行批準?！般y監(jiān)會對直接融資一直是持肯定態(tài)度的，這樣規(guī)定只是從文字上進一步防范風險而已。”

????朱寧表示，權限收到總行，一方面是為了避免地方分行和當?shù)卣墓唇Y，一方面是讓總行能夠對自身的資產(chǎn)負債表有更清晰的了解，增強數(shù)據(jù)的準確性。這樣的規(guī)定并不說明國家對直接融資態(tài)度的改變。

????朱寧認為，“銀行不能為債券提供擔保”的規(guī)定關鍵要看如何執(zhí)行，因為中國現(xiàn)在都是政府提供隱性擔保，難以通過命令消除，最終如果發(fā)生損失，銀行往往還是剛性兌付。除非有一單案例真正發(fā)生損失，才能知道監(jiān)管層的真正態(tài)度，否則只是一紙空文。

????和一個月前公布的《討論稿》相比，10號文對地方融資平臺的融資規(guī)定和限制放寬的尺度也比較明顯。

????除上述方面，還包括在層級差異化管理方面，《討論稿》中的“負債率高于80%的平臺貸款不得新增”改為了“現(xiàn)金流覆蓋低于100%或資產(chǎn)負債率高于80%的平臺貸款占比不超過上年，逐步減少發(fā)放”。同時，10號文刪除了《討論稿》中“壓縮縣級區(qū)級平臺及高資產(chǎn)負債率平臺的貸款規(guī)?！钡囊?guī)定。

????圓石金融研究院財資風險管理總監(jiān)沈淳然表示，如今地方政府財政都很緊張，惠譽將中國償還長期本幣債務的評級從AA-降至A+，假如此時一味嚴打控制風險，一定會導致地方財政利益受到極大損害。從《討論稿》和10號文對比來看，監(jiān)管層揮刀之手還是留情的，并未完全禁止新增貸款，整體態(tài)度較緩和。

????不過兩位受訪的大行高管認為平臺政策并無實質性松動。一位風險條線負責人稱，除了土地儲備貸款條件有所放寬，并無感到明顯松動。而另一家大行的高管則表示，在嚴控總量和嚴格監(jiān)管的背景下，銀行不會大肆放松平臺貸款的審批。

????前述人士舉例稱，近兩年各行平臺貸款的審批大都已經(jīng)收歸總行，雖然分支行可能有維護關系的沖動，但審批權仍在總行。即便相應調整后少有騰挪空間，項目報總行審批時，審批人往往也不會輕易放行。特別是在不斷監(jiān)控和報告的情況下，各行都傾向于維持只降不升，一旦有所增加，就要寫報告加以解釋，“很多事說不清楚”。

????前述人士并稱，平臺分類和監(jiān)管的解讀權很大程度上掌握在地方監(jiān)管局手中，各地對政策的理解和自身的傾向也有很大的不同，所以對銀行而言，能省則省，不愿多事。

????至于平臺貸款的風險，前述風險條線高管表示，平臺貸款有一定的風險緩釋，但是否會出問題，一要看大的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，二要看地方政府的信用程度。如果經(jīng)濟不發(fā)生大的波動，不出現(xiàn)系統(tǒng)性風險，那么眼下的撥備水平和抵押情況，是可以應對的。在下行期，很多企業(yè)的抗風險能力遠不及地方政府，所以雖然銀行在平臺貸款中議價能力較低，但好的平臺仍然為銀行看重，關鍵在地方政府“賴不賴賬”。

????前述風險條線高管解釋說，如果地方政府都信奉新官不理舊賬，或者信用違約，那么銀行就會有大量的壞賬；如果地方政府信守承諾，問題就不大。之所以要嚴控，主要就在于地方政府“管理能力太差，投機能力太強”。

????貸款條件刪減

????《討論稿》延續(xù)著《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱463號文）的思路，列出了融資平臺新發(fā)放貸款的六大前提條件。

????包括“不能以BT回購等方式舉債、不得將公益性資產(chǎn)和不符合規(guī)定的預備土地作為資本注入，償債資金不得來自儲備土地預期出讓收入”等。上述內容發(fā)布時，社會各界影響較大，有銀行高管認為，銀監(jiān)會規(guī)定地方政府不能擔保和回購，此舉使得銀行原來認為可控的風險反而不可控了。

????“之前銀行貸款給地方項目，如果銀行不放心，可以讓該地方人大出具承諾函。這筆貸款如果出了問題，可以找地方政府去理論。而現(xiàn)在地方政府不能開承諾函了，地方政府當然樂得不承擔責任?！鼻笆鲢y行高管認為。

????而10號文下發(fā)后，上述內容均被刪除，用一句“符合463號文中的有關要求”取而代之。

????中誠信證券評估有限公司副總裁陳斌認為，和463號文的銜接表明了監(jiān)管思路的系統(tǒng)性，而沒有逐條列明463號文中的具體規(guī)定，體現(xiàn)了監(jiān)管層追求整體金融穩(wěn)定的訴求。

????“這一措辭上的變化，保證了監(jiān)管執(zhí)行空間，為維持政策與市場的平穩(wěn)銜接保留了適應性?！?/p>

????在刪改上述內容的基礎上，10號文重新規(guī)定了融資平臺新發(fā)放貸款的六大前提條件：一是現(xiàn)金流全覆蓋；二是抵押擔保符合現(xiàn)有規(guī)定，不存在地方政府及所屬事業(yè)單位、社會團體直接或間接擔保，且存量貸款已在抵押擔保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；三是融資平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理，并已落實預算資金來源；四是借款人為本地融資平臺；五是資產(chǎn)負債率低于80%；六是符合463號文件有關要求。

????上述內容中，和12號文相比，還新增了“借款人為本地融資平臺”的規(guī)定。某股份制商業(yè)銀行信貸部人士表示，這條規(guī)定其實并不新鮮，因為按照銀行的監(jiān)管，原本也不允許跨區(qū)域放貸。

????“過去可能有異地用信的情況，這幾年幾乎沒有了。除了歷史淵源導致的異地行反而對企業(yè)更了解的情況，上級行不會批準異地用信?！痹撊耸勘硎?。

????轉變過程

????2010年8月初，銀監(jiān)會開始對融資平臺貸款數(shù)據(jù)進行精細化處理，并將派員進行現(xiàn)場專題調研。一位銀行人士回憶：“原來是各家銀行向總行上報情況，后來變成讓分行向當?shù)劂y監(jiān)局匯報情況。

????同年8月11日，財政部、發(fā)展改革委、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關于貫徹〈國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》（下稱19號文），要求清理核實平臺債務，對于整改后仍不符合上述要求的項目，銀行不得再發(fā)放新的貸款。此外，19號文還做出了公益性項目不得通過平臺融資，地方政府不得以財政為平臺擔保等規(guī)定。

????2011年4月初，銀監(jiān)會下發(fā)《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作的通知》，可謂再出重拳，規(guī)定一旦有平臺的貸款被宣布為不良貸款，就會進入全部銀行的黑名單，所有銀行都不準也不會繼續(xù)貸款給這家企業(yè)，意味著有關公司面臨現(xiàn)金流被切斷。

????2012年的12號文要求各銀行原則上不得新增融資平臺貸款，對平臺貸款實行總量控制，確保貸款余額只降不升。對于當年到期的融資平臺貸款，銀監(jiān)會要求各銀行與各融資平臺共同制定詳細的還款方案。社科院金融重點實驗室主任劉煜輝認為，“具體執(zhí)行的細則比預期要嚴厲得多。”

????在銀監(jiān)會連年的“降舊控新”的文件控制下，地方融資平臺的貸款規(guī)模已得到有效控制。銀監(jiān)會主席尚福林3月7日對媒體表示，目前地方政府融資平臺貸款規(guī)模為9.3萬億元，兩年只增長了2%，總量規(guī)模得到了控制。

????與此同時，城投債卻正在擴容。長城證券報告顯示，2012年銀行間債券市場發(fā)行的城投債累計達6368億元，較2011年增加3806億元，同比增長148%；2013年第一季度各類城投債累計發(fā)行達2831億元，同比增長104%。

????某城投公司人士表示，2010年之前，地方政府銀行融資都是依托財政信用，財政名義上提供還款的承諾，項目只要有前期的批文，一般銀行貸款都會全部落實。2010年19號文要求項目自身要具有現(xiàn)金流來償債，從那年開始，這些平臺慢慢就轉向直接融資。企業(yè)債、融資工具等都對平臺敞開了門，平臺直接融資由此取得了較大突破。

????沈淳然表示，地方政府需要資金，“正規(guī)軍”層面受到嚴控，需要采用其他方式彌補缺口，未來融資平臺一定會繼續(xù)沿著直接融資的方向走。

????3月27日，銀監(jiān)會公布8號文，明確提到，“如果銀行不能實現(xiàn)‘一一對應’要求，銀監(jiān)會將不再允許其新增非標債權資產(chǎn)業(yè)務?！边@意味著，眾多銀行將在一段時間內無法購買非標債權資產(chǎn)。業(yè)界普遍認為，應是鼓勵業(yè)務投資標準債券，此舉將利好各類債券品種，尤其是理財資金所偏好的城投債。

????銀行人士認為，監(jiān)管層的政策適當放開未嘗不可，但從長期來說，對融資平臺的管理如果過于寬松，可能導致“財政懸崖”。

????朱寧表示，去年底曾傳出過，有些地方政府融資平臺會出現(xiàn)違約，這對地方政府的信用造成很大的負面影響。如今很多人擔心是否會出現(xiàn)又一輪違約浪潮，這種擔心已經(jīng)影響到了中國債務評級。

????4月9日，國際評級機構惠譽惠譽將中國償還長期本幣債務的評級從AA-降至A+，原因在于中國金融穩(wěn)定所面臨的風險開始增長、地方政府負債再度增長、地方債務不透明等。

????4月16日，國際評級機構穆迪將中國債務評級前景由原先的“正面”下調至“穩(wěn)定”，并指出下調原因為中國對地方政府債務的控制力度差于預期，且信貸擴張過快。

????某銀行高管認為，假如地方政府采取穩(wěn)健的發(fā)展，風險是可控的，但2009年至2012年，各地方政府都按100%的增速生長，這樣累積的債務會越來越大，像希臘一樣，到了一個臨界點就一發(fā)不可收拾。

????朱寧認為，長期來看，融資平臺問題的解決取決于更深層次的改革，包括從間接融資到直接融資的改革，以及地方和中央如何分配財政收入的改革。在深層改革之前，只能在基本面進行調整，但拖得時間越長，問題就會越棘手。

????“惠譽和穆迪下降評級后，評級依然比較高，說明他們也不認為短期會有風險。但長期來看，如果不解決地方政府融資平臺和地方財政收入的基本問題，遲早會傷及整個國家的融資能力和融資成本，也會影響到整個國家的資產(chǎn)負債表和財政可持續(xù)性?！敝鞂幈硎?。