廬山景區(qū)被曝一山六主 爬一次山買N次門票

中國經(jīng)濟周刊第3期封面

　　從景區(qū)南門買票上廬山，門票180元。沒走多遠，想要到三疊泉看瀑布，還得買64元的門票。石門澗山上山下都有售票點，票價50元。一座廬山，一路上山，一路買門票。

　　出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于，這座世界上唯一同時擁有“世界文化景觀”和“世界地質(zhì)公園”榮譽稱號的世界級名山，并不是一家在管。

　　整個山體面積為282平方公里的廬山，曾經(jīng)同時有六個機構(gòu)或地方政府在管理。有利

益處，“人人都在管”；出事時，“處處無人管”。多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)模糊、政企不分、利益紛爭、門票價格節(jié)節(jié)上漲等問題不斷暴露出來。

　　不僅僅是廬山，景區(qū)管理的問題在全國范圍內(nèi)大量出現(xiàn)，一些景區(qū)管理單位面對破壞景區(qū)旅游資源的行為束手無策；一些景區(qū)管理機構(gòu)掣肘于當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞵F(xiàn)實，景區(qū)保護工作流于形式。風(fēng)景名勝區(qū)的保護也面臨著過度城市化、商業(yè)化與人工化的挑戰(zhàn)，作為保護地而設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)越來越像“旅游開發(fā)區(qū)”。

　　爭奪廬山

　　2011年11月的一天，星子縣轄區(qū)內(nèi)的廬山的一個景點發(fā)生火災(zāi)，縣政府卻無動于衷?；饎菰絹碓絿乐?，最后，在廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局的帶領(lǐng)下，大火被成功撲滅。事后，管理局的一位領(lǐng)導(dǎo)向星子縣政府拋下一句話，“我們灰頭土臉的，你們卻坐在辦公室喝茶看報紙！”

　　星子縣政府“隔岸觀火”事出有因。根據(jù)1996年江西省人大通過的《江西省廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》(下稱“《管理條例》”)，防火護林的責(zé)任歸廬山管理局。

　　事實上，廬山管理局對山體外的管理根本無法指導(dǎo)和監(jiān)督，廬山早已陷入“多頭管理”的困局。一直以來，廬山整個山體面積為282平方公里，分別歸屬管理局、廬山自然保護區(qū)、廬山墾殖場，以及九江市的星子縣、廬山區(qū)、九江縣管轄。“一山六治”是當(dāng)?shù)厝藢]山管理的描述。

　　追根溯源，造成廬山多頭管理的窘境有歷史原因。

　　1984年，江西省政府根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理體制等問題的批復(fù)》，成立了廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局(下稱“廬山管理局”)，委托九江市代為管理，并被賦予了廬山建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃、旅游行業(yè)管理等諸多權(quán)限。然而，由于此前廬山景區(qū)的管理格局已經(jīng)成型，作為江西省政府在廬山的一個派駐機構(gòu)，廬山管理局只好在海拔800米處自設(shè)山門，只對山頂16%的區(qū)域進行管理和開發(fā)。

　　1996年通過的《管理條例》規(guī)定：“外圍景區(qū)即除廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局所能管理的廬山山體外的景區(qū)由景區(qū)所在地縣、區(qū)人民政府負責(zé)管理，景區(qū)的保護、規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)接受廬山管理局的指導(dǎo)和監(jiān)督。”

　　實際上，廬山管理局對廬山山體外的管理根本無從進行，也沒有辦法監(jiān)督。廬山山體、石鐘山景區(qū)、長江—鄱陽湖水上景區(qū)、龍宮洞景區(qū)等同屬廬山風(fēng)景名勝區(qū)的景區(qū)，在保護、規(guī)劃和建設(shè)上，基本上處于各自為政的狀態(tài)。

　　2005年，九江市委市政府將墾殖場、茶料所、林料所、水電廠劃歸廬山管理局管理，并將山門由山上遷往山下，廬山管理局的管轄范圍擴大到100多平方公里，廬山也由“一山六治”變?yōu)椤耙簧轿逯巍?。然而，多頭管理的矛盾并未就此解決。

　　歷史上，江西省也曾多次試圖打破廬山多頭管理的格局，整合管理資源，但都不了了之。早在廬山管理局成立之初，江西省政府就派專家到廬山調(diào)研，并提出了設(shè)立廬山市，想一舉解決多頭管理問題。此后的1996年、2000年、2010年，這樣的想法曾先后多次擺上議事日程，但最終都因為涉及到劃界、利益分配和精簡機構(gòu)等難題而擱置。

　　在全國范圍內(nèi)，幾個單位直接參與景區(qū)管理只是多頭管理的一種情況，還有因為管理單位和經(jīng)營單位之間交叉任職、政企不分而導(dǎo)致多頭管理的例子，而且這種情況屢見不鮮。

　　在黃果樹景區(qū)，黃果樹旅游集團有限公司的董事長同時擔(dān)任景區(qū)黨工委副書記的職務(wù)，公司總經(jīng)理同時擔(dān)任管委會副主任的職務(wù)；在黃山，黃山旅游發(fā)展股份有限公司董事長兼任黃山風(fēng)景區(qū)管委會的黨委書記和副主任。

　　事實上，對于交叉任職，政企不分的情況，2006年國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》就已經(jīng)規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)不得從事以營利為目的的經(jīng)營活動，風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)的工作人員，不得在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的企業(yè)兼職。

　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后金曉哲告訴《中國經(jīng)濟周刊》，這種交叉任職使得管委會和公司、管理和經(jīng)營未能徹底分開，在景區(qū)管理和保護問題上，容易造成管委會積極性不足的局面。

　　多方爭利

　　2012年12月21日，龐星和幾位朋友到廬山游玩，他們由廬山景區(qū)南門買票上山，每張門票180元。然而沒過多久，等他們?nèi)ネB泉景區(qū)看瀑布時，卻被一道大門攔下，還得買票，每位64元。

　　不是已經(jīng)買過門票了嗎？龐星一打聽才知道，第一張門票是廬山管理局發(fā)售的，而大門那邊又是九江市廬山區(qū)的管理范圍，所以要再買門票。此外，像石門澗等好多地方都在單獨售票。

　　據(jù)了解，重復(fù)售票緣于管理各方利益上的“爭奪”。廬山管理局一位內(nèi)部員工告訴《中國經(jīng)濟周刊》，1996年通過的《管理條例》只是一個地方性法規(guī)，對于門票怎么收、利益如何分配沒有明確規(guī)定。因此廬山管理各方都“劃地而治”，在自己的“地盤”上賣起了門票。

　　對此，九江市召開的協(xié)調(diào)會決定，治安、消防歸管理局負責(zé)，景點門票等收入歸當(dāng)?shù)卣?。廬山管理局只能保持沉默。

　　事實上，和廬山管理局爭奪利益的不只當(dāng)?shù)卣?，還有當(dāng)?shù)鼐用?、廬山旅游集團公司、省衛(wèi)生部門，甚至軍隊。

　　2008年7月，廬山旅游發(fā)展股份有限公司(下稱“廬山旅游發(fā)展”)正式揭牌成立，廬山管理局占股58%。從成立之初，廬山旅游發(fā)展的目標(biāo)就很明確——整合旅游資源上市。

　　根據(jù)九江市工商管理局的公示資料顯示，廬山旅游發(fā)展的注冊資本為1000萬元，主營業(yè)務(wù)為旅游資源開發(fā)、園林綠化、住宿餐飲、文物展覽等，法人代表為崔峰。崔峰是廬山管理局副局長、廬山旅游發(fā)展的董事長兼總經(jīng)理。

　　然而，廬山旅游發(fā)展的上市之路并不順利。

　　廬山旅游發(fā)展并不是廬山唯一的一家旅游公司。在此之前，廬山旅游集團公司就已開展旅游業(yè)務(wù)，兩者的辦公大樓相距不到200米。

　　廬山旅游集團公司是一家國有企業(yè)，與廬山旅游發(fā)展類似，其主營業(yè)務(wù)同樣為住宿餐飲等，其同樣掌握了一批酒店，廬山大廈就為其所有。

　　廬山旅游發(fā)展董事、副總經(jīng)理張琛向《中國經(jīng)濟周刊》介紹，公司當(dāng)前的主要營收來源為觀光車車票，“每年能有1個億的收入，占到了整個營收的2/3?！钡谶@一塊，廬山旅游發(fā)展也面臨著競爭。在廬山，有不少私人的面包車拉人上山賺取外快的情況，相比于觀光車80元的票價，私人面包車15元的票價占據(jù)著絕對優(yōu)勢。

　　此外，由于并未限制外來車輛上山，導(dǎo)致廬山交通擁堵，尤其是在夏季旅游旺季，極大地影響了觀光車的正常運轉(zhuǎn)。

　　別墅是廬山比較有價值的資源，據(jù)不完全統(tǒng)計，廬山現(xiàn)存有600多棟保存相對完好的別墅，基本上都是建國之前所建，但是，真正歸廬山管理局管理的很少，基本上都歸中央、省市駐山機構(gòu)所有。

　　“打個比方，江西省衛(wèi)生廳在廬山有個機構(gòu)，叫做省衛(wèi)生廳療養(yǎng)院，他是一個正處級單位，管了100多套別墅。南京軍區(qū)廬山療養(yǎng)院，也管了那么多。很多省市單位都有點，管理局就100多套?！鄙鲜鰪]山管理局內(nèi)部員工告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“廬山旅游發(fā)展的別墅規(guī)模不大，只有一二十棟，要整合資源的話，有一定的難度，主要是采取合作的模式，購買使用權(quán)?！?/p>

　　而這些別墅，除了供這些單位夏季療養(yǎng)所用，基本上都以出租的形式來獲取收益?！耙话愣际亲?0年，其實這是效益最低的方式。”

　　對廬山別墅的調(diào)整分配主要是在建國初期，“那時候還沒有這個概念，是個單位就過來搞幾棟別墅，現(xiàn)在你很難動，他們級別高，動的話肯定天天吵架”。

　　除此之外，對于一些廬山管理局掌握之外的某些景點，廬山旅游發(fā)展也沒有更多的辦法，“現(xiàn)在是簽署協(xié)議，通過資源共享、效益分成的方式來整合這些資源”。

　　難產(chǎn)的“大廬山”

　　整合廬山旅游資源不易，成立大廬山市也難。

　　目前，在廬山山頂?shù)年魩X鎮(zhèn)，常住居民超過12000人。此外，中央、省、九江市和部隊的駐山單位眾多，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅牯嶺鎮(zhèn)46平方公里的地域內(nèi)，就有近30個黨政管理機關(guān)，40多個中央、地方和軍隊駐山單位，共有職工6000多人。隨著人口的增加，以廬山現(xiàn)有的負荷能力已經(jīng)不能承受。

　　為此，廬山管理局一直謀劃將人員下遷。然而，事情進展得并不順利，甚至有傳言說，下遷是讓“窮人下山，富人上山”。

　　蕭梅上世紀70年代隨轉(zhuǎn)業(yè)的丈夫一起來到廬山，在廬山已生活了近40年，其收入來源除了退休金，主要靠當(dāng)散客導(dǎo)游賺取生活費。對于下遷，她很反感，“在廬山生活了大半輩子，已經(jīng)習(xí)慣了，再說，山上還能賺點錢過日子，去了山下就沒有收入來源了?！倍@也是大多數(shù)廬山普通居民的想法。

　　根據(jù)九江市發(fā)改委的批復(fù)顯示，廬山新城區(qū)位于廬山大道中段，總規(guī)劃用地近1700畝，用地性質(zhì)包括安置房和部分廉租房。

　　一位接近廬山管理局管理層的消息人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》，樓盤的建設(shè)費用全部由管理局負擔(dān)，“一期就在國家開發(fā)銀行貸了3億”。

　　2012年11月26日，原本擬定的搬遷日期無故推遲?！氨緛碚f是11月1日搬，后來推遲到26日，最后還是沒搬成?！鄙鲜鱿⑷耸空f，“這一次下遷是行政下遷，管理局先下去，一共4期，5000多套房子，現(xiàn)在只蓋好了第一期，1000多套，二期還沒有動工”。

　　對于廬山居民對下遷的擔(dān)憂，廬山管理局的一位內(nèi)部員工告訴《中國經(jīng)濟周刊》：“從來沒有強制居民下遷，都是自愿，而且這次下遷也只是部分下遷，正式的方案也還沒有定?！?/p>

　　如何平衡各方利益矛盾，是大廬山市建立過程中一個極難權(quán)衡的問題。

　　星子縣地處廬山南部，廬山的60%山體和35%的景點坐落在星子縣，其中不乏白鹿洞書院、磨巖石刻群等知名景點。在過去，星子一直都是一個農(nóng)業(yè)小縣，全縣23萬人口，除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展石材工業(yè)外，基本上以漁業(yè)、農(nóng)業(yè)為主，但旅游收入近年來成為當(dāng)?shù)卣囊粔K大蛋糕。

　　在廬山管理局看來，成立廬山市，不可能把整個星子縣全盤接收過來。“幾十萬人進來，肯定會把廬山的經(jīng)濟拖垮，星子縣有很多純農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些跟旅游資源無關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是沒有必要劃進來的?！钡珜Υ耍亲涌h并不以為然，“你要合并的話，就應(yīng)該全盤接收我，如果你只劃旅游相關(guān)的區(qū)域的話，那不是富者愈富、窮者愈窮了嗎？”

　　上述消息人士指出，成立廬山市的話，各個地方的政府機構(gòu)必然精簡，這也是沒有辦法順利推行的原因之一。“廬山的處級干部到處都是，領(lǐng)導(dǎo)很多，各套機構(gòu)也很健全，多了的人沒地方放，他們當(dāng)時都很害怕啊?！?/p>

　　管理體制混亂，讓廬山的發(fā)展步履維艱。目前，廬山只能通過領(lǐng)導(dǎo)高配來協(xié)調(diào)各方工作。而廬山市的設(shè)立、廬山旅游發(fā)展的上市，都仍處在謀劃階段。

　　景區(qū)管理不能完全“開發(fā)區(qū)”化

　　在旅游幾乎成為全民消費與舉國戰(zhàn)略的大背景下，國家級風(fēng)景區(qū)被當(dāng)作核心旅游資源已經(jīng)成為各地發(fā)展旅游經(jīng)濟的聚寶盆。在巨大的利益面前，風(fēng)景區(qū)管理體制沖突愈演愈烈。多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)模糊、政企不分、利益紛爭、門票價格節(jié)節(jié)上漲等問題不斷暴露出來。風(fēng)景名勝區(qū)的保護也面臨著過度城市化、商業(yè)化與人工化的挑戰(zhàn)。作為保護地而設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)給人越來越像“旅游開發(fā)區(qū)”的感覺。

　　我國的風(fēng)景名勝區(qū)大致等同于國外的國家公園體系。從保護效果而言，美國國家公園的管理體制可稱之為典范。其主要做法包括：內(nèi)務(wù)部下屬的國家公園管理局是國家公園的專門管理機構(gòu)，實行獨立的垂直化集權(quán)管理，完全獨立于地方政府。國家公園管理費用主要由國家撥款，嚴格限制門票等費用的征收，對經(jīng)營性業(yè)務(wù)采用授權(quán)經(jīng)營的方式實現(xiàn)完全的政企分開。美國建立了一套非常健全的國家公園保護與管理的法律體系，并鼓勵非政府組織、州縣以及私人企業(yè)和其他聯(lián)邦機構(gòu)廣泛參與國家公園的保護行動等。

　　目前我國風(fēng)景名勝區(qū)采用的是綜合管理與分級管理相結(jié)合的管理體制，在本質(zhì)上屬于分權(quán)式的屬地化管理。屬地化管理在調(diào)動地方積極性、減少國家財政投入、協(xié)調(diào)景區(qū)內(nèi)外部關(guān)系上具有優(yōu)勢。但屬地化管理也滋生了重開發(fā)、輕保護，以經(jīng)營代替或擠壓管理的問題，成為風(fēng)景名勝區(qū)“開發(fā)區(qū)”化的癥結(jié)所在。

　　作為一種保護性、公共性和公益性的資源，風(fēng)景名勝區(qū)具有公共物品或準(zhǔn)公共物品的屬性，這種特殊的屬性決定了我們不能把風(fēng)景名勝區(qū)完全當(dāng)作是地方性、開發(fā)性和盈利性資源來對待。從資源保護而言，垂直集權(quán)式管理效果最好。但當(dāng)前風(fēng)景區(qū)管理體制已經(jīng)延續(xù)幾十年，各種利益格局已經(jīng)固化，在短時期內(nèi)想有所轉(zhuǎn)變也不現(xiàn)實。在既有框架下，風(fēng)景名勝區(qū)管理體制仍須進一步理順。

　　首先，應(yīng)加強風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)設(shè)置。在國家和省區(qū)層面，應(yīng)設(shè)立專門的管理機構(gòu)風(fēng)景名勝區(qū)管理局，加強垂直領(lǐng)導(dǎo)。在地方層面，適宜于在市級層面對國家級風(fēng)景名勝區(qū)成立政府型管理機構(gòu)。相比于省級和縣級，市級在管理的統(tǒng)籌能力與靈活性上可以兼顧。而相比于準(zhǔn)政府型、事業(yè)型甚至企業(yè)型管理機構(gòu)，政府型管理機構(gòu)職能與機構(gòu)相對健全，利于同各級部門的對接，也利于社會性事務(wù)的管理與協(xié)調(diào)，更有利于避免多頭管理造成的權(quán)責(zé)不清。在機構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)符合風(fēng)景名勝區(qū)的自身特點，突出精簡和專業(yè)化特色，可采用公務(wù)員聘任制，避免人員和機構(gòu)臃腫與效率低下等潛在的傳統(tǒng)弊端。

　　第二，要明確國家級風(fēng)景名勝區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等相關(guān)權(quán)利主體，在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地劃分各相關(guān)利益主體的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利。開發(fā)經(jīng)營活動應(yīng)嚴格限定在風(fēng)景名勝區(qū)的承載力范圍之內(nèi)，經(jīng)營性活動應(yīng)采用特許經(jīng)營的方式，嚴格實行政企分開。

　　第三，要加快風(fēng)景名勝區(qū)的相關(guān)立法。當(dāng)前的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》在效力等級、實施權(quán)限范圍方面已經(jīng)滯后于現(xiàn)實發(fā)展。應(yīng)通過立法，在法律層面明確風(fēng)景名勝區(qū)的使命、性質(zhì)和國家責(zé)任，使風(fēng)景名勝區(qū)的認定、規(guī)劃、保護、利用、管理和責(zé)任追究等行為都建立在法律基礎(chǔ)之上。

　　第四，加強社會參與和監(jiān)督。缺少強有力的監(jiān)管，分權(quán)式管理就會存在巨大風(fēng)險。因此，應(yīng)充分調(diào)動和利用社會力量參與風(fēng)景名勝區(qū)的管理與維護。推進管理和決策的透明化、民主化，建立健全考核評估機制，構(gòu)建由國內(nèi)外各相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒄賳T、非政府組織和群眾構(gòu)成的多元監(jiān)督體系。