各地控?zé)熍e措相繼出臺 普遍面臨難執(zhí)行困境(圖)

朱慧卿繪

????【新聞背景】　據(jù)2011年1月中國疾控中心等部門聯(lián)合發(fā)布的評估報告《控?zé)熍c中國未來》顯示，雖然我國于2003年11月簽署了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》，2006年1月正式生效后就開始控制吸煙，但5年來成效微弱，吸煙率居高不下，控?zé)熉募s績效得分偏低，與公約要求差距巨大。目前，全國尚有3.56億煙民，與2002年相比幾乎沒有變化，遭受二手煙危害的人群更是高達(dá)7.38億。

????控?zé)煹脑掝}，已經(jīng)在公共范圍內(nèi)掀起數(shù)輪熱議。3月14日，十一屆全國人大四次會議審查批準(zhǔn)的“十二五規(guī)劃綱要”明確提出“全面推行公共場所禁煙”。由衛(wèi)生部出臺、5月1日起施行的《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則》(以下簡稱《細(xì)則》)第十八條明確規(guī)定：室內(nèi)公共場所禁止吸煙。

????與此同時，“控?zé)焺駥?dǎo)員”、地方立法等一系列措施也相繼出臺或在醞釀中?？?zé)煻嗄?，為何收效甚微?/p>

????1.“雷聲”雖然大 “雨點”待觀察

????各地出臺一系列新舉措，但成效如何尚不明朗

????“對不起先生，這里不能吸煙?！眳谴貉嗍呛颖笔∈仪f市一家超市的“控?zé)焺駥?dǎo)員”，一旦發(fā)現(xiàn)有人在超市內(nèi)抽煙，她就上前勸阻。今年3月份，石家莊市共培訓(xùn)了5000名專兼職“控?zé)焺駥?dǎo)員”，這些人主要是公共場所的服務(wù)員、保潔員、引導(dǎo)員、迎賓員等。此外，該市還印制了2萬張宣傳海報，制作了5000個禁煙標(biāo)識，下發(fā)至各類公共場所，張貼上墻。石家莊市愛衛(wèi)辦副主任王鵬飛透露，目前“控?zé)焺駥?dǎo)員”只在市區(qū)實行，可能很快會向各縣(市)全面推廣。

????我國于2003年11月簽署的《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》自2006年1月正式生效后，政府建立了相應(yīng)的公約履約機(jī)制，衛(wèi)生部成立了專門的履約領(lǐng)導(dǎo)小組，控制吸煙成為政府一項重要職責(zé)。在北京奧運(yùn)會、上海世博會、廣州亞運(yùn)會等重大活動中，政府提出并通過多種措施基本實現(xiàn)了“無煙奧運(yùn)”、“無煙世博”、“無煙亞運(yùn)”的目標(biāo)。全國各地紛紛響應(yīng)日益高漲的控?zé)熀袈?，一些控?zé)熍e措相繼出臺，懲罰力度也不可謂不大。

????3月23日，49歲的陳某在上海地鐵3號線虹口足球場站臺尾部電纜井內(nèi)抽煙時被發(fā)現(xiàn)，警方依據(jù)《中華人民共和國消防法》的有關(guān)規(guī)定對陳某行政拘留了3天，這是上海警方開出的首張吸煙罰單。據(jù)了解，上海地鐵部門在一周時間內(nèi)已勸阻吸煙乘客600余人次。上海警方表示，將加大對不服從禁煙勸告或在重點區(qū)域吸煙乘客的執(zhí)法力度。

????在黑龍江省哈爾濱市，一項關(guān)于控?zé)煹牡胤搅⒎ㄈ涨疤嵴埵腥舜蟪Ｎ瘯徸h，如果能夠通過，該市將對吸煙者與違反規(guī)定的禁煙場所管理者予以從重懲罰。條例草案劃定的禁煙范圍不僅包括公共場所，還包括工作場所與公共交通工具等。

????然而，在各地出臺控?zé)熍e措的同時，“雷聲大、雨點小”的擔(dān)心不絕于耳。“法規(guī)是好的，深得民心，但關(guān)鍵是如何貫徹執(zhí)行好?！痹诘弥枮I市有望出臺控?zé)煑l例后，一位當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)憂條例是否會形同虛設(shè)。

????這樣的擔(dān)心不無道理。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年，我國已經(jīng)有154個地級城市發(fā)布了本地區(qū)部分公共場所禁止吸煙的規(guī)定，約占全國地級及以上城市的半數(shù)。但從整體來看，這些地方法規(guī)的實施效果并不理想，大都淪為一紙空文。北京市愛衛(wèi)會承認(rèn)，由于沒有規(guī)定有效的執(zhí)法主體，北京有關(guān)控?zé)煹姆ㄒ?guī)生效十余年間尚未處罰過一個人。據(jù)湖北武漢市媒體報道，該市禁煙條例實行5年多來也沒有開出一張罰單。

????2.禁令要落地 關(guān)鍵要具體

????缺少具體的懲罰細(xì)則，控?zé)熋媾R執(zhí)法難題

????控?zé)煷胧╇y以執(zhí)行，或者執(zhí)行難以到位，是各地普遍面臨的困境。

????在石家莊市，按照《石家莊市市區(qū)公共場所禁止吸煙的規(guī)定》的明確要求，違反規(guī)定在公共場所吸煙的，應(yīng)當(dāng)予以制止，并處以10元罰款。10元雖說不是大數(shù)目，卻也難以執(zhí)行，主要在于取證不易，手機(jī)拍照等均不能作為證據(jù)。

????此外，勸導(dǎo)員在遇到熟人時往往由于“人情障礙”而不好意思阻止對方吸煙，有時就會“睜一只眼、閉一只眼”，任其違反規(guī)定而裝作沒有看見；在對陌生的吸煙者進(jìn)行勸導(dǎo)時又往往不被理解，甚至?xí)庥霭籽?、辱罵。

????同時，由于缺少具體的懲罰細(xì)則，無法對違反者進(jìn)行行之有效的責(zé)罰，加之懲罰力度偏低，執(zhí)法主體模糊，人員數(shù)量有限等客觀原因，控?zé)焾?zhí)法面臨非常大的執(zhí)法難題。

????中國政法大學(xué)法治政府研究院教授王敬波認(rèn)為，造成控?zé)煑l款難以落實的原因既有我國傳統(tǒng)文化中“煙酒不分家”，煙草是主要社交手段之一；也有市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中煙草業(yè)在國家稅收體系中占有重要地位的障礙；還有法律認(rèn)識和執(zhí)行監(jiān)管方面的誤區(qū)，有些人認(rèn)為吸煙是公民的權(quán)利，主要靠吸煙者的自覺，國家無權(quán)加以限制。

????新出臺的《細(xì)則》雖然明確了禁止在室內(nèi)公共場所吸煙，但在一些具體問題上仍存在疑問。首先，對于“公共場所”的范圍沒有明確界定，尤其是公眾關(guān)心的“公共場所是否包含辦公室”沒有明確說明。同時，《細(xì)則》并沒有任何有關(guān)禁煙內(nèi)容的追責(zé)和懲戒條文，使得“禁煙”成了“無力的枷鎖”。此外，《細(xì)則》中關(guān)于執(zhí)法單位只是籠統(tǒng)地提到“衛(wèi)生行政部門”，但國家控?zé)熮k公室主任楊功煥認(rèn)為，衛(wèi)生行政部門顯然并不具備很好的執(zhí)行力，“而且，從法律層面說，衛(wèi)生部的這個《細(xì)則》也是一個層級比較低的法?！?/p>

????如何讓控?zé)煷胧┱嬲奥涞亍?，最重要的是把制度具體化。

????相對而言，哈爾濱的控?zé)熈⒎ň捅容^具體。該市擬規(guī)定，在旅館的住宿房間、餐飲場所的單間餐廳吸煙的，旅館或者餐飲場所的經(jīng)營者可以按照旅館的日住宿費(fèi)、該次餐飲消費(fèi)額的一倍收取清潔勞務(wù)費(fèi)。出租車駕駛員在車內(nèi)吸煙的，乘客有權(quán)拒付車費(fèi)；乘客在出租車內(nèi)吸煙的，出租車駕駛員有權(quán)阻止乘客吸煙或者勸其離開。

????盡管如此，該立法能否收到好的執(zhí)行效果，仍是未知數(shù)。

????日前，遼寧省沈陽市振興街第二小學(xué)舉行“校園遠(yuǎn)離香煙”主題活動。當(dāng)天，千余師生親手制作并懸掛禁煙標(biāo)志，杜絕香煙進(jìn)入校園。沈樂洵攝（人民圖片）

????3.有效控?zé)煵?決心很重要

????須樹立正確控?zé)熡^念，強(qiáng)化公共場所管理者法律責(zé)任

????按照《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》要求，我國政府應(yīng)于今年1月9日在室內(nèi)公共場所、工作場所和公共交通工具中實現(xiàn)完全無煙。然而，在一些餐館、酒店等公共場所，吸煙者仍然不在少數(shù)。“為什么不讓抽煙，我在這里消費(fèi)，抽煙難道不是我的權(quán)利嗎？”在北京市東直門的一家餐館，一名消費(fèi)者和前來勸導(dǎo)的服務(wù)員發(fā)生爭執(zhí)。

????“樹立正確的控?zé)熡^念是當(dāng)務(wù)之急?！蓖蹙床ㄕf，“當(dāng)前控?zé)煹年P(guān)鍵不是改變吸煙者的個人習(xí)慣，而是保護(hù)不吸煙者不受二手煙的危害。需要在社會上營造濃郁的社會氛圍，同時，需要調(diào)動全民，尤其是不吸煙者免受二手煙危害的權(quán)利意識，強(qiáng)調(diào)公民的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督公共場所的管理者和煙民遵守法律規(guī)定，積極行使舉報的權(quán)利，應(yīng)規(guī)定在每個公共場所都張貼舉報電話等”。

????強(qiáng)化公共場所和工作場所的管理者的法律責(zé)任，也是控?zé)煹谋匾侄?。專家建議，通過宣傳等方式，培養(yǎng)餐館、娛樂場所等公共場所的經(jīng)營者執(zhí)行控制吸煙法律的意識。對于不履行控?zé)熦?zé)任的經(jīng)營者和管理者，衛(wèi)生行政部門要嚴(yán)加處理。

????王敬波說，現(xiàn)實中，政府的監(jiān)督難以奏效的原因還在于，在公共場所，“一支煙”的時間很短，調(diào)取證據(jù)比較難，這就更需要將經(jīng)營者和管理者作為第一責(zé)任人。同時，還要通過宣傳等方式，提高管理者對凈化本場所空氣環(huán)境的認(rèn)識。衛(wèi)生行政部門要加大對違法的公共場所經(jīng)營者和管理者的處罰力度。很多地方雖然頒布了控?zé)煼ㄒ?guī)，但是多年沒有一起執(zhí)行處罰的案例，是對法律嚴(yán)肅性、權(quán)威性的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

????“從長遠(yuǎn)看，還需要注意切斷政府和煙草企業(yè)的利益鏈條，現(xiàn)在政企不分，政府是煙草行業(yè)的受益者，很難真正控?zé)?。”王敬波認(rèn)為，政府還應(yīng)該利用經(jīng)濟(jì)手段，抑制煙草消費(fèi)需求。其他國家的控?zé)煂嵺`表明，提高煙草稅，上漲卷煙價格，可有效降低煙草消費(fèi)量?！澳壳拔覈鵁熀邪b上的健康警示語‘吸煙有害健康’并不足以對吸煙者產(chǎn)生明顯的警醒作用。督促其產(chǎn)生戒煙的打算，還要標(biāo)注更明顯的圖片等警示標(biāo)志。遏制煙草危害的一個關(guān)鍵要素，是禁止各種形式的煙草廣告、促銷和贊助活動?！?/p>

????此外，戒煙建議和支持系統(tǒng)也有待強(qiáng)化。超過九成的受訪煙民表示因為自己嘗試戒煙時遇到很多困難，但是無法得到任何援助，更未接受過戒煙治療，因此復(fù)吸比例非常高。從這個角度而言，控制煙草，不管對煙民還是政府而言，都要付出更大的決心。

????延伸閱讀

????香港：

????違禁吸煙罰5000港元

????根據(jù)香港《吸煙(公眾衛(wèi)生)條例》規(guī)定，從2007年1月1日起，香港開始實施比以往更加嚴(yán)格的禁煙措施，將絕大部分公共場所的室內(nèi)部分列為禁煙區(qū)域(如餐廳、商場、超市、銀行、電影院、公交車、機(jī)場、電梯、商業(yè)大樓等)。另外，一些政府管理的公共場所(如公眾泳池、體育館、體育場、泳灘、醫(yī)院、學(xué)校、公共屋村等)的室內(nèi)室外部分也都被列為禁煙區(qū)域。條例規(guī)定，任何人士不得在以上這些地方吸煙或攜帶燃著的香煙、雪茄、煙斗，否則最高可被處以5000港幣的罰款。

????如果在香港禁煙區(qū)吸煙，不等一支煙吸完，就可能有便衣警察交給你一張你吸煙時的快照并罰款。在街頭，只有在頂部設(shè)有煙灰缸的垃圾桶附近10米內(nèi)才可以吸煙，而這樣的吸煙區(qū)也多設(shè)在較為偏僻的區(qū)域，鬧市區(qū)根本見不到這樣的煙灰缸。在香港的餐廳，如果有顧客吸煙，服務(wù)生將先上前提醒與阻止，如果勸阻未果，他們可以隨時報警，請求警察處理。如果工作人員在工作場所被動吸二手煙，工作人員還可以起訴老板。

????在香港還有禁煙更為嚴(yán)格的無煙公寓，建在四面環(huán)海的小島上。在公寓任何角落里吸煙都會被監(jiān)控系統(tǒng)捕捉到，并受到嚴(yán)格處罰，吸煙者只能坐船到對面岸上才能過一下煙癮。

????臺灣：

????公共場所全面禁煙

????2007年6月，臺灣立法機(jī)構(gòu)通過煙害防制法，2009年1月正式實施，三人以上室內(nèi)職場及公共空間禁煙，違者處以2000元至10000元新臺幣的罰款。

????為了有效禁煙，臺北還出臺了一個很奏效的措施，就是發(fā)起民間力量加入勸誡行列。民眾只要拍到煙民在公共場所吸煙，將吸煙的照片提交到相關(guān)部門，即可獲得1萬元以上的現(xiàn)金獎勵。自從拍照獎勵政策出臺，越來越多的民眾加入到勸誡行列。

????在臺灣游客較多的場所，有很多志愿者穿著醒目的工作背心，隨時提醒民眾：吸煙有害健康。更加巧妙的是，每當(dāng)有人忍不住要在街角抽煙時，總有志愿者在煙民點著煙的前一刻及時出現(xiàn)，然后微笑地說：“這里是公共場所哦，給您一顆糖吧！”因為志愿者不間斷的“柔情”戰(zhàn)術(shù)，臺灣公共場所全面禁煙變得非常有成效。

????在公共場所推廣戒煙，除了借助戶外海報，煙盒也是臺灣宣傳戒煙的重要“陣地”。每一個煙盒上都赫然印著香煙引起肺部、咽喉癌變的丑陋圖片。還有一種煙盒圖片，印著孕婦的大肚子，忠告煙民，吸煙會傷害下一代；更有甚者，在煙盒上還印有“吸煙會導(dǎo)致陽痿”的忠告。和大陸只在側(cè)面寫了一行毫不起眼的“吸煙有害健康”的做法不同，臺灣煙盒上的圖片和警示語不但面積超過一半，而且色彩濃厚，讓人過目不忘。