不見了地方身影的地方債

????作者：陳季冰

????提要 一只印有“地方”字樣的債券，背后更多顯示的卻是“國家”的概念，“新瓶裝舊酒”式的發(fā)債，還不如直接由財政部發(fā)行后再分發(fā)給地方政府。

????3月27日上午，由財政

????據(jù)媒體報道，今年全國人代會上獲得批準(zhǔn)的總額為2000億元的地方政府債券的分配目前大部分已有著落。除新疆和安徽外，另有河北、北京、河南、四川等18個省、市、自治區(qū)分得了這第一杯羹。其中，相對貧困的中西部地區(qū)占了絕大多數(shù)，僅西部11省區(qū)就拿走了已公布額度的一半以上，四川省則以180億元高居榜首。

????地方債發(fā)行面臨的三大困惑

????若不是因為去年以來經(jīng)濟(jì)形勢的急轉(zhuǎn)直下，地方政府發(fā)債這樣一件破天荒的事情，恐怕至今都沒有人會想得到。在中國現(xiàn)行的中央集權(quán)的體制框架內(nèi)，這本該是一項具有突破性意義的改革嘗試，也正是去年夏天以來引發(fā)許多學(xué)者和媒體熱議的原因。然而，從眼下已經(jīng)開始的實際操作中的一系列程序設(shè)計來看，地方債似乎更像是一種以地方名義發(fā)行的國債，或充其量只是國債的補充形式，其自身所應(yīng)包含的體制創(chuàng)新的積極探索價值幾乎蕩然無存。因而，有必要細(xì)致地梳理一下中央政府與地方政府在財政收支與債務(wù)問題上的關(guān)系。

????第一個令人不解的問題是，地方債為何要由國家財政部代為發(fā)行和償付？根據(jù)中國的《預(yù)算法》，除非在特殊情況下并經(jīng)國務(wù)院同意，地方政府不得舉債。因此，地方債的發(fā)行除獲得地方人大批準(zhǔn)外，還須報請中央政府同意，是理所當(dāng)然的。然而“同意”與“代為執(zhí)行”是兩樁截然不同的事情，莫非財政部擔(dān)心地方政府缺乏這方面的市場操作和管理監(jiān)督經(jīng)驗？但實際上，莫說是后臺強大的政府債券，多得數(shù)都數(shù)不清的企業(yè)債不也都順利地發(fā)行、交易和償付了嗎？況且，這么多年來，一些地方政府以企業(yè)債名義發(fā)行實質(zhì)上是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各類變相地方債券從來就沒有停止過，想必財政部對此也清楚得很。

????中央政府代勞發(fā)行地方政府債券的最大潛在弊端是有可能釋放錯誤的市場信號，使投資者誤認(rèn)為中央政府將是這一地方債的最終擔(dān)保人，從而忽略或者混淆了債券本身的風(fēng)險和收益。事實上，即便地方債到期不能還本付息的可能性看起來微乎其微，但只要是在一個正常的市場上交易，它的收益必定低于國債。這是國家主權(quán)決定的。

????第二個令人不解的問題是源自財政部《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》中一句模棱兩可的解釋。根據(jù)最初的媒體解讀，辦法規(guī)定，如果屆時還本確實存在困難，經(jīng)批準(zhǔn)，到期后可按一定比例發(fā)行1至5年期新債券，分年全部歸還。也就是俗稱的“發(fā)新債還舊債”。隨后我們又讀到有官員出面澄清，認(rèn)為媒體曲解了《辦法》的本意。

????“發(fā)新還舊”對中央政府的國債來說，是一件再正常不過的事情，這也是國家主權(quán)提供的最終保障所決定的。但這條規(guī)則如果放到地方政府身上，就立刻顯示出其極大的不合理——這差不多等于鼓勵地方政府不負(fù)責(zé)任地使用地方債，甚至想辦法超額度使用，以便為下一次無須中央批準(zhǔn)即自動獲得新債發(fā)行額度制造理由。

????從這里，我們還看到了一個更深層次的悖論：在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府與地方政府之間是分權(quán)關(guān)系，不存在連帶擔(dān)保問題，美國就發(fā)生過州政府破產(chǎn)變賣資產(chǎn)償債的事。但在中國這樣一個中央集權(quán)制國家，地方政府說到底是中央政府的下級和組成部分，因此，一旦發(fā)生了地方政府到期真的不能償還債務(wù)的情況，最終還得中央政府出來了結(jié)后事。雖然財政部官員一再表示中央不會為地方債提供擔(dān)保，但這里其實避不開根本政治制度不同所造成的軟約束和隱性擔(dān)保。越是認(rèn)清這一點，中央就越應(yīng)該在行政上設(shè)計更多有針對性的激勵和限制手段，例如，規(guī)定到期不能償還地方債的省、市、區(qū)在本屆政府任內(nèi)不得發(fā)行新債等。

????第三個令人不解的問題在于，應(yīng)當(dāng)根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)來確定哪些地方政府有資格發(fā)債？可以發(fā)多少債？針對今年2000億元地方政府債券的份額分配問題，財政部負(fù)責(zé)人的回答是，這筆錢主要是為了解決新增中央投資地方配套的公益性投資項目地方政府配套資金困難問題。由于中西部地區(qū)涉及民生的建設(shè)項目欠賬較多，這次中央公益性投資項目向中西部重點傾斜，相應(yīng)地，中西部地區(qū)配套任務(wù)較重。當(dāng)然，中央在計算確定分地區(qū)債券規(guī)模時，也考慮了綜合財力、債務(wù)率、財力增長率等因素。相信這就是為什么第一批“吃螃蟹”的大多為西部省區(qū)的理由。

????支持西部和落后地區(qū)的發(fā)展，鼓勵更多資金流入這些地區(qū)，毋庸置疑是正確的。然而，假如一個大家庭中有幾個兒子很窮，幫助他們的辦法難道是同意他們四處舉債嗎？政府債券雖然有強制性的稅收作擔(dān)保，但終究是市場交易中的一種金融產(chǎn)品，終究還得符合市場規(guī)律。一只地方債發(fā)不發(fā)得出去？能夠以什么價格(利息)發(fā)出去？歸根結(jié)底還是取決于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力。不信你可以去問任何一個投資者，他更愿意買上海的還是貴州的政府債券？而在上海和貴州的政府債券之間，他認(rèn)為哪個應(yīng)該利息更高？因此，在我看來，一個地區(qū)的綜合財力、債務(wù)率、財力增長情況才是真正衡量一個地方政府具不具備發(fā)債條件的決定性因素。簡言之，應(yīng)當(dāng)讓償還能力強的沿海發(fā)達(dá)省份更多地發(fā)債。

????與財政部直接發(fā)行有何不同

????這么說一定會招致許多人的抨擊乃至批判，他們會認(rèn)為這典型地代表了富裕地區(qū)的利益。不過我想告訴他們的是：不要忘記，這是借債，而且還是要付利息的，不是白得一筆錢，除非你借之前就根本沒打算還。就像我們不應(yīng)該用借錢給他的辦法來幫助生活困難的兄弟姐妹一樣(那只能是臨時周轉(zhuǎn)，又怎么能問他要利息呢？)，幫助中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)解決財政困難，理應(yīng)更大力度地采用中央財政轉(zhuǎn)移支付，也就是讓它們無償?shù)亍鞍椎谩毖睾０l(fā)達(dá)地區(qū)貢獻(xiàn)的稅收。一個家庭也好，一個國家也好，成員之間的熱心幫助是一回事，市場交易是另一回事；相助倚重的是赤誠的手足之情，交易依靠的是謹(jǐn)慎和誠信。假如貧窮省份發(fā)了債而還不出，最終不得不由發(fā)達(dá)省份貢獻(xiàn)大頭的中央財政去填窟窿，那還不如讓發(fā)達(dá)省份直接拿出這筆錢去補貼對口支援的貧窮省份來得更有利于增進(jìn)不同地區(qū)人們的感情和整個國家的團(tuán)結(jié)。

????或許正由于這是首次的緣故，地方債的規(guī)則設(shè)計才格外謹(jǐn)小慎微，更多人則把關(guān)注重點放在了如何監(jiān)管而不是如何使之更符合市場規(guī)律上面。但既然是一項帶有突破性質(zhì)的改革，總應(yīng)該希望它能夠為明天的新體制闖蕩出一些經(jīng)驗、哪怕教訓(xùn)來吧？很明顯，在2009年第一批上市交易的印有“××省政府發(fā)行”的地方債券背后，我們只看到“國”，而見不到多少“地方”的痕跡。如此，這與財政部多發(fā)行2000億元國債，然后把它下?lián)芙o新疆、安徽等20個地方政府去當(dāng)作嚴(yán)格管控的專項經(jīng)費使用，又有什么不同呢？