黑龍江回應(yīng)風(fēng)能太陽能劃為國有:依據(jù)憲法規(guī)定

　　“氣候資源，是指能為人類活動所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源”，“氣候資源為國家所有?！边@一表述來源于6月14日黑龍江省第十一屆人大常委會第三十三次會議審議通過的《黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)條例》(以下簡稱《條例》)。原本只是一部地方性法規(guī)的條例迅速引發(fā)了公眾的猜想和調(diào)侃：如果風(fēng)和陽光創(chuàng)造的效益也要劃分所有權(quán)，那么風(fēng)和陽光的所有者是誰，喝西北風(fēng)，曬太陽是不是算在動用這個(gè)“主人”的東西？

　　而業(yè)界人士更關(guān)心的是，《條例》的出臺是否意味著一些地區(qū)要收緊對風(fēng)能和太陽能利用的審批？也有人質(zhì)疑，《條例》從法理上來說是否站得住腳？引發(fā)公眾熱議的《條例》究竟要規(guī)范什么？

　　立法的適度超前？

　　盡管引發(fā)了諸多爭議，但在氣象部門和部分法學(xué)專家看來，《條例》的出臺意義重大。黑龍江省氣象局應(yīng)急與減災(zāi)處處長馬旭清說，這是我國出臺的首部關(guān)于氣候資源探測和保護(hù)方面的地方性法規(guī)，是黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)工作科學(xué)化、規(guī)范化、法制化進(jìn)程中的里程碑。

　　黑龍江省的氣候資源比較豐富，其中風(fēng)力風(fēng)能的可利用區(qū)、季節(jié)利用區(qū)面積大，風(fēng)能儲量居全國第四位，太陽輻射能儲量豐富，與長江中下游及華南、華東等省份相仿。

　　但馬旭清說，黑龍江省在氣候資源的探測和保護(hù)方面還存在一些不足需要逐步解決：首先，氣候資源探測和保護(hù)的監(jiān)管部門還不明確，有關(guān)部門的職責(zé)還不十分清楚。其次，對氣候資源的探測活動缺乏有效監(jiān)管。有些探測活動是企業(yè)自行開展的，探測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，資料數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。再有，探測成果還未得到有效利用。由于氣候資源探測成果統(tǒng)一匯交、復(fù)核制度尚未建立，探測結(jié)果還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。第四，氣候資源保護(hù)機(jī)制不健全，可能會導(dǎo)致局部氣候改變等不良后果。《條例》對規(guī)范氣候資源探測和保護(hù)意義重大。

　　有媒體報(bào)道說，《條例》出臺的第二天，恰逢全國地方氣象立法工作座談會在北京舉行，黑龍江省人大法制工作委員會副主任王去奇介紹了《條例》出臺的背景。他說，近年來，黑龍江省一些企業(yè)隨意探測開發(fā)風(fēng)能、太陽能資源問題非常突出，針對這些問題，黑龍江省在全國率先發(fā)布了《條例》，對企業(yè)開發(fā)探測風(fēng)能、太陽能資源進(jìn)行規(guī)范。

　　會場上，國務(wù)院法制辦副主任甘藏春也認(rèn)為，氣象立法可超前。他說，中國不僅人口眾多，而且極端天氣災(zāi)害偏多，地方可就氣象立法空白進(jìn)行探索。

　　馬旭清說，黑龍江省早在三四年前就啟動了《條例》的制定工作，有關(guān)部門在2008年年末將《條例(草案)》報(bào)送省政府。

　　《條例》主要規(guī)范了氣候資源探測的原則和規(guī)劃、探測審批制度、探測結(jié)果的資料匯交、氣候可行性論證等內(nèi)容。

　　從馬旭清提供的《條例》制定過程來看，黑龍江省政府法制辦曾廣泛征求各地市政府和省直各有關(guān)部門的意見，會同省人大農(nóng)林委和法工委進(jìn)行了立法調(diào)研，充分聽取了各方面的意見，對《條例(草案)》內(nèi)容進(jìn)行了全面審查、修改，與有關(guān)部門進(jìn)行了反復(fù)協(xié)調(diào)和研究，并就有關(guān)問題向國務(wù)院法制辦進(jìn)行了請示。

　　來自6月15日黑龍江省人民政府法制信息網(wǎng)的消息稱：黑龍江省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會與會代表普遍認(rèn)為，這部地方性法規(guī)立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，條款具有操作性、針對性，符合我國現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，能夠較好地解決目前該省氣候資源探測和保護(hù)工作中的諸多問題。

　　而在氣象部門看來，近年來，日漸完善的有關(guān)氣象的地方性法規(guī)對防災(zāi)減災(zāi)起了重要的作用。中國氣象局局長鄭國光說，近年來，我國地方氣象立法針對性強(qiáng)，地域特色鮮明，法規(guī)規(guī)章的適用性越來越好，專項(xiàng)立法日益增多，立法質(zhì)量越來越高。截至2012年4月，全國31個(gè)省(區(qū)、市)和具有立法權(quán)的較大的市，制定出臺了地方性法規(guī)和政府規(guī)章為155部，其中地方性氣象法規(guī)為66部，政府規(guī)章為89部。

　　風(fēng)能和太陽能歸國家所有

　　哪些資源被劃進(jìn)了《條例》要規(guī)范的范圍？《條例》是這樣認(rèn)定氣候資源的：能為人類活動所利用的風(fēng)力風(fēng)能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源。

　　那么“國家擁有這些資源”的依據(jù)又是什么？馬旭清說，氣候資源歸國家所有，主要依據(jù)《憲法》中有關(guān)自然資源的規(guī)定。憲法第九條規(guī)定，自然資源屬于國家所有，即全民所有。根據(jù)《條例》對氣候資源的定義，氣候資源屬于自然資源，所以氣候資源屬于國家所有，即全民所有。

　　而在長期從事國有資產(chǎn)和政府管制政策研究的中國政法大學(xué)中歐法學(xué)院信息部主任王軍看來，該條例中對氣候資源的界定不夠清晰，有待商榷。

　　王軍認(rèn)為，如果氣候資源是自然界中存在的風(fēng)和太陽光，從立法層面和理論上來看，國家有權(quán)力規(guī)定其為國有。但從人類的認(rèn)識觀來說，若如此界定就顯得很荒唐。如果《條例》中的氣候資源是指通過探測和開發(fā)形成的風(fēng)能和太陽能，所有權(quán)應(yīng)歸因探測和開發(fā)付出時(shí)間和資金成本的一方所有，收為國有是不合理的。

　　在王軍看來，確定某個(gè)事物的所有權(quán)，首先要是有形的不動產(chǎn)，且在物理層面上能夠控制和管理。王軍認(rèn)為，風(fēng)和太陽光是無形的，不適宜界定其所有權(quán)。

　　此外，王軍還指出，《憲法》第九條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。法條中，沒有涉及風(fēng)能和太陽能是否歸國家所有。王軍說，不能把風(fēng)、太陽光和風(fēng)能、太陽能用該條文中的一個(gè)“等”字代替：概況或省略的內(nèi)容應(yīng)與文中列舉項(xiàng)目為同一類。風(fēng)和太陽光是無形物質(zhì)，與礦產(chǎn)、森林等資源并非同類。

　　據(jù)了解，除《憲法》外，《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國可再生能源法》和《氣象法》中都沒有界定氣候資源是否該歸國家所有。對于這一問題的界定，國內(nèi)法律是空白。

　　中國政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)認(rèn)為，太陽能、風(fēng)能與人們平常所指的自然資源應(yīng)是有區(qū)別的，因?yàn)榈V藏、水流、森林等資源是有限的，如果不進(jìn)行規(guī)范，必定導(dǎo)致無序開發(fā)而枯竭。但風(fēng)能和太陽能則取之不盡用之不竭，強(qiáng)行收歸國有沒有必要，它不會因?yàn)槟硞€(gè)人使用而影響他人繼續(xù)享用。

　　《條例》在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)的熱議還包括，“如果風(fēng)能太陽能屬于國家所有，以后太陽能熱水器是否也要收費(fèi)？如果農(nóng)民地里的莊稼因?yàn)殚L時(shí)間沒有陽光或者受大風(fēng)而受災(zāi)減產(chǎn)。農(nóng)民就可向其擁有者索賠，物權(quán)法不就有這樣的規(guī)定嗎？”

　　馬旭清說，《條例》中提及的氣候資源是指可被開發(fā)利用的氣候資源，而非直接利用的太陽光、風(fēng)和空氣等。并且《條例》規(guī)范的是探測氣候資源的組織，而不是個(gè)人。不涉及直接利用氣候資源問題，且《條例》第二十二條規(guī)定：“氣候資源的開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)按照國家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，開發(fā)利用不是《條例》調(diào)整的內(nèi)容?！稐l例》主要是對氣候資源的探測和保護(hù)工作進(jìn)行規(guī)范，提高氣候資源的探測數(shù)據(jù)的科學(xué)性和可比性。

　　《條例》提高了新能源產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入門檻？

　　對一些風(fēng)電廠商和太陽能廠商來說，他們從《條例》中讀到的是，今后在黑龍江要開展風(fēng)能和太陽能的相關(guān)業(yè)務(wù)又多了一個(gè)審批的婆婆氣象部門，因?yàn)椤稐l例》規(guī)定，企業(yè)探測開發(fā)風(fēng)能及太陽能資源必須經(jīng)過氣象部門批準(zhǔn)，需要取得《氣候資源開發(fā)探測許可證》。

　　一位風(fēng)電廠商告訴記者，按照《條例》規(guī)定，今后，凡是進(jìn)入黑龍江的風(fēng)電企業(yè)都不能隨便對風(fēng)能資源探測，要么申請?jiān)S可證，要么向氣象部門購買相關(guān)資料。

　　對參與國家多項(xiàng)與環(huán)境有關(guān)的法律起草工作的王燦發(fā)教授看來，他至今還沒有聽說隨意和過度使用風(fēng)能和太陽能的現(xiàn)象，風(fēng)能和太陽能作為可再生資源是取之不盡，用之不竭的。

　　王燦發(fā)還說，某地因人工降雨或人工降雪的操作或有可能影響周遭氣候，使其他地區(qū)出現(xiàn)干旱等情況發(fā)生，但還未發(fā)現(xiàn)有因開發(fā)風(fēng)能和太陽能對環(huán)境和氣候造成不良影響的情況。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授李艷芳介紹，我國的風(fēng)能和太陽能的開發(fā)和利用走在前面：近年來，各類發(fā)展太陽能和風(fēng)能的企業(yè)如雨后春筍，產(chǎn)能過剩，但對該新能源開發(fā)和保護(hù)的立法及理論研究還比較滯后。

　　同時(shí)，李艷芳認(rèn)為，《條例》的出臺，對氣候資源探測和保護(hù)有一定好處。但以上專家建議，想管理氣候資源不一定要把產(chǎn)權(quán)屬性定位國有，要想管理新能源企業(yè)對資源的合理開發(fā)和使用，可通過土地審批、環(huán)保審批來操作。

　　以上專家認(rèn)為，探測和使用太陽能、風(fēng)能的企業(yè)要經(jīng)過氣象部門的審批，無可厚非，這是給企業(yè)增加了一道門檻，必然給開發(fā)商增加成本。

　　對氣候資源“國有化”本質(zhì)是行政審批擴(kuò)權(quán)的質(zhì)疑，馬旭清解釋說，自然資源國家所有權(quán)往往是通過設(shè)立使用權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)，而確定使用權(quán)是以行政審批的形式確立。因此，公眾誤解氣候資源屬于國家所有就是要通過行政審批擴(kuò)權(quán)和收費(fèi)。《條例》并沒有設(shè)立任何使用權(quán)，也沒有規(guī)定任何收費(fèi)項(xiàng)目，更談不上擴(kuò)權(quán)和收費(fèi)。

　　另外，馬旭清還指出，目前，黑龍江省正處于新能源大發(fā)展階段，氣候資源探測方面比較混亂，企業(yè)跑馬圈地，自主進(jìn)行探測。使用儀器不標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，測得的氣象數(shù)據(jù)不是歸一化數(shù)據(jù)，不具有科學(xué)性、可比性。一些企業(yè)包括有外資背景的企業(yè)，也在該省探測風(fēng)力資源，既有建電廠的需要，也在實(shí)際掌握具有戰(zhàn)略意義的涉密氣象資料。加之部分以轉(zhuǎn)讓探測資料為目的探測組織，使本已混亂的氣候資源探測狀況更加復(fù)雜化，這是對國家根本利益的一種潛在重大威脅，急需立法予以規(guī)范。建立氣候資源探測審批制度，可有效規(guī)范企業(yè)探測行為，使各企業(yè)統(tǒng)一執(zhí)行相同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、方法，解決數(shù)據(jù)的科學(xué)性和通用性問題。同時(shí)有利于發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，也便于有密級資料的控制。