全國(guó)超生罰款每年征收額或超200億元 去向成謎

　　近日，體育明星田亮夫婦在港生“二胎”事件引發(fā)輿論關(guān)注。4月19日，《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱陜西省計(jì)生委已針對(duì)田亮夫婦生二胎展開(kāi)調(diào)查，而田亮人事關(guān)系所在的陜西省體育局有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)也承認(rèn)計(jì)生委工作人員已來(lái)到體育局了解情況，大約一周內(nèi)會(huì)有結(jié)果。

　　據(jù)《陜西省社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》規(guī)定，如果認(rèn)定超生，將以當(dāng)事人所在地公布的上年人均可支配收入為基數(shù)，一次性征收三倍以上六倍以下的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。本人實(shí)際收入超過(guò)基數(shù)的，應(yīng)當(dāng)加收超過(guò)部分的一倍以上二倍以下的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。依田亮夫婦現(xiàn)在的年收入估計(jì)，這個(gè)罰款很有可能達(dá)到幾百萬(wàn)元。

　　長(zhǎng)期研究計(jì)劃生育的獨(dú)立學(xué)者何亞福對(duì)《投資者報(bào)》表示，“從1980年到現(xiàn)在，若平均每個(gè)超生人口實(shí)際被征收的超生罰款為一萬(wàn)元，由此可以計(jì)算得出：1.5億至2億超生人口的超生罰款總額是1.5萬(wàn)億至2萬(wàn)億元?！?/p>

　　“準(zhǔn)確地說(shuō)，計(jì)劃生育是謀小康家庭的財(cái)，害貧寒家庭的命，但對(duì)富人是毫無(wú)辦法的，因?yàn)楦蝗丝梢赃x擇境外生子，對(duì)其征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不過(guò)是只紙老虎?！敝袊?guó)青年政治學(xué)院法律系原副教授、因生二胎被解聘并被征24萬(wàn)巨額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的楊支柱對(duì)《投資者報(bào)》表示。

　　近年來(lái)，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”這個(gè)中國(guó)特色的計(jì)劃生育“利器”正在成為公眾關(guān)注和爭(zhēng)議的對(duì)象。

　　名不正言不順的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)

　　“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)從它誕生那天開(kāi)始就是不合時(shí)宜的。《人口與計(jì)劃生育法》是2001年制定的，而根據(jù)2000年第五次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)，當(dāng)年全國(guó)總和生育率已經(jīng)下降到1.22，遠(yuǎn)低于我們維持人口世代更替所需要的2.1。生育率過(guò)低，我們要做的應(yīng)該是鼓勵(lì)生育，哪里還需要用社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)來(lái)限制生育呢？”

　　4月23日晚,《投資者報(bào)》記者在中國(guó)青年政治學(xué)院校園見(jiàn)到因生二胎被該校解聘的法律系副教授楊支柱，他因2009年12月21日生下第二個(gè)女兒，被海淀區(qū)計(jì)生委按照2009年北京市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26738元的9倍征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，共24萬(wàn)余元。他曾兩次向海淀區(qū)法院提起行政訴訟，法院均認(rèn)定海淀區(qū)征收決定合法。近日，法院在扣押銀行卡兩個(gè)月之后，已采取強(qiáng)制措施劃走了卡內(nèi)的相應(yīng)額度的錢款。

　　這位知名“超生教授”告訴記者, 他研究計(jì)劃生育已經(jīng)二十多年了，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有結(jié)婚。今日“遭此搶劫，很大程度上是我長(zhǎng)期批判計(jì)劃生育并且拒絕妥協(xié)惹的禍?！?/p>

　　“生第二個(gè)小孩不是為了抗議計(jì)劃生育，但我認(rèn)為懷了孩子墮胎是滅絕人倫的，所以堅(jiān)持要把孩子生下來(lái)?！泵媾R學(xué)校解聘，計(jì)生委催逼“罰款”，他曾試圖賣身交罰款，但從來(lái)沒(méi)有為生二胎后悔。

　　征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的理由是什么？國(guó)家計(jì)生委的官方解釋是：“法律規(guī)定超生者必須繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，不是罰款，而是超生者對(duì)社會(huì)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因?yàn)?，多出生人口侵占了較多的社會(huì)公共資源。”

　　考察社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的歷史演變，在1980年代初期它叫做“超生罰款”，1994年改為“計(jì)劃外生育費(fèi)”，個(gè)別省改為“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，這主要是政府認(rèn)識(shí)到計(jì)劃生育是一種倡導(dǎo)性義務(wù)，對(duì)于超計(jì)劃生育不宜給予行政處罰。2000年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文統(tǒng)一為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。2001年的《人口與計(jì)劃生育法》將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)明確地規(guī)定下來(lái)。

　　“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)究竟是行政罰款，還是用于補(bǔ)償社會(huì)資源的行政收費(fèi)，這個(gè)問(wèn)題法律、法規(guī)一直沒(méi)有界定清楚?！睏钪е鶎?duì)《投資者報(bào)》說(shuō)，“以前直接叫超生罰款，后來(lái)為了‘入世’，應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)對(duì)于人權(quán)問(wèn)題的指責(zé)，慢慢改為‘社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)’，形式上表示對(duì)公民生育權(quán)利的尊重。”

　　“實(shí)質(zhì)上還是罰款的性質(zhì)，而且比以前罰得更厲害，要不然怎么解釋生三胎按照二胎社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)加倍征收，難道第三個(gè)孩子比第二個(gè)孩子要多占用一倍的社會(huì)資源？”

　　“計(jì)劃生育可以倡導(dǎo)，但不能強(qiáng)制，公民的生育權(quán)利應(yīng)當(dāng)屬于基本人權(quán)，所以違法生育的說(shuō)法本身就有問(wèn)題，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)沒(méi)有正當(dāng)依據(jù)?！敝袊?guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授王建勛對(duì)《投資者報(bào)》表示。

　　談及田亮夫婦在港生二胎事件楊支柱認(rèn)為，“人家把孩子生在香港，占用你什么資源了呢，陜西計(jì)生委的行為很荒謬?！?/p>

　　“以社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)為工具的一胎政策，建立在把人看成是社會(huì)的負(fù)擔(dān)這樣一個(gè)不合理的假設(shè)之上?！敝从?jì)劃生育學(xué)者易富賢對(duì)《投資者報(bào)》表示，“實(shí)際上絕大多數(shù)人的一生中所創(chuàng)造的價(jià)值總是大于他的消費(fèi)！”

　　他認(rèn)為，田亮夫婦生二胎是非常明智的選擇?！疤锪磷鳛檫\(yùn)動(dòng)員身體素質(zhì)好，符合優(yōu)生條件，他們將本來(lái)可以購(gòu)買豪宅、名車的財(cái)富，用來(lái)多養(yǎng)育一個(gè)孩子，不但延續(xù)了家庭血脈，也是對(duì)社會(huì)做貢獻(xiàn)。他們的選擇是經(jīng)得住‘生命核算’的?！?/p>

　　自由裁量權(quán)過(guò)大 年收或超200億

　　《人口與計(jì)劃生育法》（2001）授權(quán)國(guó)務(wù)院制定征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的具體辦法，而國(guó)務(wù)院《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》中又授權(quán)地方政府制定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)具體征收標(biāo)準(zhǔn)和辦法，實(shí)際上賦予了地方極大的自由裁量權(quán)。

　　以北京為例，《北京市社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第五條規(guī)定，“（一）對(duì)違反規(guī)定生育第二個(gè)子女的夫妻或者非婚生育子女的公民（以下統(tǒng)稱當(dāng)事人），按照市統(tǒng)計(jì)部門公布的城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入或者農(nóng)村居民年人均純收入的3至10倍征收； （二）對(duì)違反規(guī)定生育第三個(gè)子女及三個(gè)以上子女的當(dāng)事人，按照本條第（一）項(xiàng)規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)加倍征收?！?/p>

　　按照北京市規(guī)定，對(duì)楊支柱教授生二胎按9倍年人均可支配收入征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已接近處罰頂格。然而，在北京還有比楊支柱更加離譜的案例，2008年生育二胎的通州區(qū)永順鎮(zhèn)農(nóng)民馮亞杰，被計(jì)生委決定征收14.3萬(wàn)元，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是2007年農(nóng)村居民年人均純收入的15倍，遠(yuǎn)超北京市征收3至10倍的規(guī)定。

　　通州區(qū)計(jì)生委給出的理由是，鎮(zhèn)、村兩級(jí)計(jì)劃生育工作人員多次要求馮亞杰終止妊娠，而馮亞杰“態(tài)度強(qiáng)硬、堅(jiān)持違法生育”，“影響惡劣”。而馮亞杰至今認(rèn)為自己的家庭符合生二胎的規(guī)定，“我只是想要這個(gè)孩子，沒(méi)有配合計(jì)生委去墮胎就認(rèn)為我態(tài)度惡劣?！?/p>

　　去年4月20日，北京市高級(jí)人民法院終審駁回了馮亞杰和她丈夫降低征收數(shù)額的申請(qǐng)，一年過(guò)去了，馮亞杰沒(méi)有能力繳納“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，“孩子如今四歲了，眼瞅就到上學(xué)的年紀(jì)，可是沒(méi)有計(jì)生委的生育服務(wù)證孩子辦不了戶口” ，馮亞杰的聲音充滿無(wú)奈。

　　“北京都是這樣，在其他地方處罰隨意性就更大了?！睏钪е蛴浾咧赋觯皼](méi)有計(jì)劃生育證明子女不能上戶口、不能上學(xué)，沒(méi)有計(jì)劃生育證明不能買房、租房，不給辦理暫住證，不給辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，不給辦理‘低?！?，不給辦理駕駛執(zhí)照……這些趕盡殺絕的措施使得‘超生’孩子的人不敢對(duì)隨意裁決的繳納數(shù)額說(shuō)一個(gè)‘不’字，甘心做‘砧板上的肉’?！?/p>

　　“《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》賦予計(jì)生委巨大的自由裁量權(quán)。這種模糊的權(quán)力給地方計(jì)生委有很大的‘灰色發(fā)揮空間’，這種腐敗空間的存在進(jìn)一步說(shuō)明社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)本身的不合理性?！币赘毁t對(duì)《投資者報(bào)》記者表示，“實(shí)際上社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已成為計(jì)生委的重要財(cái)源?！?/p>

　　1980 年代的超生罰款是每人數(shù)百元、數(shù)千元，現(xiàn)在的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)動(dòng)輒數(shù)萬(wàn)、數(shù)十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)。

　　長(zhǎng)期研究計(jì)劃生育的獨(dú)立學(xué)者何亞福對(duì)《投資者報(bào)》表示，“考慮到以前的超生罰款標(biāo)準(zhǔn)比現(xiàn)在低，并且有一些超生家庭沒(méi)有能力繳納罰款，還有一些超生家庭沒(méi)有足額繳納罰款，因此我作一個(gè)比較保守的粗略估計(jì)：從1980年到現(xiàn)在，平均每個(gè)超生人口實(shí)際被征收的超生罰款為一萬(wàn)元。由此可以計(jì)算得出：1.5億至2億超生人口的超生罰款總額是1.5萬(wàn)億至2萬(wàn)億元?！?/p>

　　記者連日來(lái)向國(guó)家計(jì)生委陽(yáng)光熱線12356、北京市計(jì)生委相關(guān)部門咨詢有關(guān)年度超生處罰人數(shù)和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，被告知沒(méi)有相關(guān)數(shù)據(jù)或不能公布。記者仔細(xì)查閱有關(guān)資料，從浙江省行政事業(yè)收費(fèi)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告中發(fā)現(xiàn)，2009年浙江收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)8.94億元，增幅約13%，收費(fèi)規(guī)模首次超過(guò)工商。而在安徽省2010年度行政事業(yè)性收費(fèi)統(tǒng)計(jì)情況的報(bào)告中，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收入為8.45億元，增幅達(dá)61%。

　　考慮到作為征收基數(shù)的人均收入年度增長(zhǎng)，若以9億元為2011年內(nèi)地各省市征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的平均數(shù)，全國(guó)31個(gè)內(nèi)陸省市總征收規(guī)模高達(dá)279億元。

　　楊支柱對(duì)記者表示，考慮到各地實(shí)際征收率不一樣，以及不少直接流入個(gè)人口袋中的罰款，總的數(shù)額永遠(yuǎn)搞不清楚。

　　巨額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)去向成謎

　　對(duì)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)另一個(gè)重大的質(zhì)疑還在于它的使用問(wèn)題。

　　各地的相關(guān)法規(guī)都已明文規(guī)定，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)要實(shí)行“收支兩條線”，“縣級(jí)計(jì)劃生育部門應(yīng)當(dāng)將征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)及時(shí)、全部存入財(cái)政專戶?！钡{入財(cái)政之后怎么使用卻并不像計(jì)生部門號(hào)稱的那么陽(yáng)光。

　　“北京、上海這幾個(gè)大城市規(guī)范一點(diǎn)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)全部上繳財(cái)政，而計(jì)生委的工作經(jīng)費(fèi)與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)完全脫鉤。在內(nèi)地省份，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收工作都委托給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，雖然是收支兩條線，但30%到40%返給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后一部分補(bǔ)充縣計(jì)生委的工作經(jīng)費(fèi)，只是到財(cái)政局轉(zhuǎn)一道手而已。”楊支柱告訴記者，“一些地方80%至90%的收入都留在縣級(jí)以下計(jì)生部門，主要用于工作人員的激勵(lì)上，要不然這種得罪人的事沒(méi)人干。”

　　據(jù)了解，《山東省計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》就明確規(guī)定，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部用于計(jì)劃生育事業(yè)。省、市地、縣(市、區(qū))三級(jí)計(jì)劃生育部門按5：10：85的比例分配使用。也就是說(shuō)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)85%的使用權(quán)歸縣級(jí)計(jì)生委，只要求用于計(jì)劃生育事業(yè)，具體怎么花誰(shuí)也不清楚。

　　記者注意到，一些縣級(jí)政府甚至明文規(guī)定，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收款的一定比例用于獎(jiǎng)勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)計(jì)生專員。正是因?yàn)槿绱?，一些地方出現(xiàn)為收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“放水養(yǎng)魚(yú)”，對(duì)“超生”漠視、對(duì)“罰款”熱衷的現(xiàn)象，被媒體報(bào)道為“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)撫養(yǎng)計(jì)生委”。

　　“這樣的問(wèn)題確實(shí)比較普遍，其原因就在于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)本身就是一個(gè)不倫不類的性質(zhì)，所以最好就是干脆撤銷社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)?！蓖踅▌讓?duì)《投資者報(bào)》記者說(shuō)。

　　公開(kāi)信息顯示，2009年，四川內(nèi)江市縣(區(qū))兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)所轄5個(gè)區(qū)縣社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收入未繳入金庫(kù)的問(wèn)題較突出，全市4個(gè)區(qū)(縣)共有11344.07萬(wàn)元社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收入未繳入金庫(kù)，直接在預(yù)算外財(cái)政專戶中使用。

　　楊支柱對(duì)《投資者報(bào)》記者表示，農(nóng)業(yè)稅取消以后，村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源受到了嚴(yán)重影響。預(yù)算內(nèi)的資金又遠(yuǎn)不能滿足基層的發(fā)展需要，只能靠征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。他把這形象地比喻為“省市吃土地，縣鄉(xiāng)吃肚皮”。

　　“這還是上繳財(cái)政的部分，至于村鎮(zhèn)工作人員打白條、關(guān)系戶送禮收來(lái)的錢全都進(jìn)了私人的腰包，這個(gè)數(shù)目連計(jì)生委主任都搞不清有多少?！币赘毁t對(duì)記者表示，許多地方社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收率連60%都達(dá)不到，難道剩下的那部分都是收不上來(lái)的釘子戶嗎？

　　人口負(fù)擔(dān)論站不住腳

　　公開(kāi)數(shù)據(jù)表示，我國(guó)2010年人口普查的結(jié)果顯示，在過(guò)去10年中，中國(guó)人口增長(zhǎng)了7000多萬(wàn)，達(dá)到13.4億人。但是中國(guó)的生育率卻已經(jīng)降到了1.5以下，也就是說(shuō)平均每個(gè)婦女只生了不到1.5個(gè)小孩，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2.1的更替生育率。(更替生育率是指維持每一代人人口數(shù)量不變的生育率)1.5以下的生育率，意味著下一代人比上一代人少30%，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，中國(guó)人口將進(jìn)入一個(gè)長(zhǎng)期負(fù)增長(zhǎng)的時(shí)期。

　　征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的法律正當(dāng)性在于，中國(guó)的人口生育率過(guò)高，有必要通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段加以調(diào)節(jié)。然而受訪專家一致對(duì)記者表示，30多年嚴(yán)厲的強(qiáng)制計(jì)劃生育已經(jīng)使中國(guó)的人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨嚴(yán)峻問(wèn)題，現(xiàn)在到了急需調(diào)整人口政策的時(shí)候了。

　　北京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部副主任、副教授，北京市人口研究所副所長(zhǎng)馬小紅，十余年長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查北京市人口生育意愿，她的調(diào)查研究顯示，“北京市被允許生育二胎的雙獨(dú)生子女家庭有生育二胎意愿的只占總數(shù)的約四分之一。”

　　“經(jīng)濟(jì)實(shí)力、事業(yè)發(fā)展的需要以及是否有父母幫助照顧孩子成為決定生育意愿的主要因素，計(jì)劃生育政策對(duì)生育意愿的影響并不明顯。”

　　馬小紅告訴《投資者報(bào)》記者，“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、人們文化水平的提高、競(jìng)爭(zhēng)的加劇，生育率會(huì)自然而然地降低，這應(yīng)該是人口學(xué)領(lǐng)域的公論?！彼J(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在即使放開(kāi)計(jì)劃生育政策，生育率也不一定會(huì)有多大增長(zhǎng)，但如果不放開(kāi)的話，生育率毫無(wú)疑問(wèn)將會(huì)繼續(xù)走低。

　　對(duì)于今天的低生育率得益于長(zhǎng)期的計(jì)劃生育政策這一觀點(diǎn)，何亞福向《投資者報(bào)》記者指出，上個(gè)世紀(jì)五六十年代，人口生育率與中國(guó)大陸相當(dāng)?shù)捻n國(guó)、新加坡等亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的國(guó)家沒(méi)有推行強(qiáng)制計(jì)劃生育，總和生育率到八九十年代比中國(guó)大陸還要低一些，說(shuō)明了這樣一個(gè)道理：發(fā)展是最好的避孕藥。

　　楊支柱認(rèn)為，計(jì)生部門往往人為提高出生率數(shù)據(jù)，夸大人口增長(zhǎng)的速度以及人口與資源的矛盾，以此來(lái)證明自身存在的價(jià)值。

　　最新數(shù)據(jù)顯示，上海生育率已經(jīng)降到了世界最低的0.7。如此劇烈的人口結(jié)構(gòu)的變化，是世界歷史上絕無(wú)僅有的。日本、韓國(guó)生育率降到了1.2至1.3的水平后，都出臺(tái)了大量鼓勵(lì)生育政策。

　　好在，即使在計(jì)生委部門內(nèi)部也并非鐵板一塊。4月24日，人口問(wèn)題專家、計(jì)生委原規(guī)劃統(tǒng)計(jì)司司長(zhǎng)張二力在京表示，“放開(kāi)生育控制已不是可有可無(wú)的問(wèn)題，而是迫在眉睫。如果現(xiàn)在政策不馬上改變，20年后，中國(guó)的勞動(dòng)力短缺和老齡化問(wèn)題將非常嚴(yán)重，中國(guó)社會(huì)將不堪重負(fù)?！?/p>