全國超生罰款每年征收額或超200億元 去向成謎

　　近日，體育明星田亮夫婦在港生“二胎”事件引發(fā)輿論關(guān)注。4月19日，《人民日報》報道稱陜西省計生委已針對田亮夫婦生二胎展開調(diào)查，而田亮人事關(guān)系所在的陜西省體育局有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時也承認(rèn)計生委工作人員已來到體育局了解情況，大約一周內(nèi)會有結(jié)果。

　　據(jù)《陜西省社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理實施辦法》規(guī)定，如果認(rèn)定超生，將以當(dāng)事人所在地公布的上年人均可支配收入為基數(shù)，一次性征收三倍以上六倍以下的社會撫養(yǎng)費(fèi)。本人實際收入超過基數(shù)的，應(yīng)當(dāng)加收超過部分的一倍以上二倍以下的社會撫養(yǎng)費(fèi)。依田亮夫婦現(xiàn)在的年收入估計，這個罰款很有可能達(dá)到幾百萬元。

　　長期研究計劃生育的獨(dú)立學(xué)者何亞福對《投資者報》表示，“從1980年到現(xiàn)在，若平均每個超生人口實際被征收的超生罰款為一萬元，由此可以計算得出：1.5億至2億超生人口的超生罰款總額是1.5萬億至2萬億元?！?/p>

　　“準(zhǔn)確地說，計劃生育是謀小康家庭的財，害貧寒家庭的命，但對富人是毫無辦法的，因為富人可以選擇境外生子，對其征收社會撫養(yǎng)費(fèi)不過是只紙老虎。”中國青年政治學(xué)院法律系原副教授、因生二胎被解聘并被征24萬巨額社會撫養(yǎng)費(fèi)的楊支柱對《投資者報》表示。

　　近年來，“社會撫養(yǎng)費(fèi)”這個中國特色的計劃生育“利器”正在成為公眾關(guān)注和爭議的對象。

　　名不正言不順的社會撫養(yǎng)費(fèi)

　　“社會撫養(yǎng)費(fèi)從它誕生那天開始就是不合時宜的?！度丝谂c計劃生育法》是2001年制定的，而根據(jù)2000年第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)，當(dāng)年全國總和生育率已經(jīng)下降到1.22，遠(yuǎn)低于我們維持人口世代更替所需要的2.1。生育率過低，我們要做的應(yīng)該是鼓勵生育，哪里還需要用社會撫養(yǎng)費(fèi)來限制生育呢？”

　　4月23日晚,《投資者報》記者在中國青年政治學(xué)院校園見到因生二胎被該校解聘的法律系副教授楊支柱，他因2009年12月21日生下第二個女兒，被海淀區(qū)計生委按照2009年北京市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26738元的9倍征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，共24萬余元。他曾兩次向海淀區(qū)法院提起行政訴訟，法院均認(rèn)定海淀區(qū)征收決定合法。近日，法院在扣押銀行卡兩個月之后，已采取強(qiáng)制措施劃走了卡內(nèi)的相應(yīng)額度的錢款。

　　這位知名“超生教授”告訴記者, 他研究計劃生育已經(jīng)二十多年了，當(dāng)時還沒有結(jié)婚。今日“遭此搶劫，很大程度上是我長期批判計劃生育并且拒絕妥協(xié)惹的禍?！?/p>

　　“生第二個小孩不是為了抗議計劃生育，但我認(rèn)為懷了孩子墮胎是滅絕人倫的，所以堅持要把孩子生下來?！泵媾R學(xué)校解聘，計生委催逼“罰款”，他曾試圖賣身交罰款，但從來沒有為生二胎后悔。

　　征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的理由是什么？國家計生委的官方解釋是：“法律規(guī)定超生者必須繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，不是罰款，而是超生者對社會進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因為，多出生人口侵占了較多的社會公共資源?！?/p>

　　考察社會撫養(yǎng)費(fèi)的歷史演變，在1980年代初期它叫做“超生罰款”，1994年改為“計劃外生育費(fèi)”，個別省改為“社會撫養(yǎng)費(fèi)”，這主要是政府認(rèn)識到計劃生育是一種倡導(dǎo)性義務(wù)，對于超計劃生育不宜給予行政處罰。2000年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文統(tǒng)一為社會撫養(yǎng)費(fèi)。2001年的《人口與計劃生育法》將社會撫養(yǎng)費(fèi)明確地規(guī)定下來。

　　“社會撫養(yǎng)費(fèi)究竟是行政罰款，還是用于補(bǔ)償社會資源的行政收費(fèi)，這個問題法律、法規(guī)一直沒有界定清楚?！睏钪е鶎Α锻顿Y者報》說，“以前直接叫超生罰款，后來為了‘入世’，應(yīng)對國際社會對于人權(quán)問題的指責(zé)，慢慢改為‘社會撫養(yǎng)費(fèi)’，形式上表示對公民生育權(quán)利的尊重。”

　　“實質(zhì)上還是罰款的性質(zhì)，而且比以前罰得更厲害，要不然怎么解釋生三胎按照二胎社會撫養(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)加倍征收，難道第三個孩子比第二個孩子要多占用一倍的社會資源？”

　　“計劃生育可以倡導(dǎo)，但不能強(qiáng)制，公民的生育權(quán)利應(yīng)當(dāng)屬于基本人權(quán)，所以違法生育的說法本身就有問題，征收社會撫養(yǎng)費(fèi)沒有正當(dāng)依據(jù)。”中國政法大學(xué)法學(xué)院教授王建勛對《投資者報》表示。

　　談及田亮夫婦在港生二胎事件楊支柱認(rèn)為，“人家把孩子生在香港，占用你什么資源了呢，陜西計生委的行為很荒謬?！?/p>

　　“以社會撫養(yǎng)費(fèi)為工具的一胎政策，建立在把人看成是社會的負(fù)擔(dān)這樣一個不合理的假設(shè)之上?！敝从媱澤龑W(xué)者易富賢對《投資者報》表示，“實際上絕大多數(shù)人的一生中所創(chuàng)造的價值總是大于他的消費(fèi)！”

　　他認(rèn)為，田亮夫婦生二胎是非常明智的選擇?！疤锪磷鳛檫\(yùn)動員身體素質(zhì)好，符合優(yōu)生條件，他們將本來可以購買豪宅、名車的財富，用來多養(yǎng)育一個孩子，不但延續(xù)了家庭血脈，也是對社會做貢獻(xiàn)。他們的選擇是經(jīng)得住‘生命核算’的?！?/p>

　　自由裁量權(quán)過大 年收或超200億

　　《人口與計劃生育法》（2001）授權(quán)國務(wù)院制定征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的具體辦法，而國務(wù)院《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》中又授權(quán)地方政府制定社會撫養(yǎng)費(fèi)具體征收標(biāo)準(zhǔn)和辦法，實際上賦予了地方極大的自由裁量權(quán)。

　　以北京為例，《北京市社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第五條規(guī)定，“（一）對違反規(guī)定生育第二個子女的夫妻或者非婚生育子女的公民（以下統(tǒng)稱當(dāng)事人），按照市統(tǒng)計部門公布的城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入或者農(nóng)村居民年人均純收入的3至10倍征收； （二）對違反規(guī)定生育第三個子女及三個以上子女的當(dāng)事人，按照本條第（一）項規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)加倍征收。”

　　按照北京市規(guī)定，對楊支柱教授生二胎按9倍年人均可支配收入征收社會撫養(yǎng)費(fèi)已接近處罰頂格。然而，在北京還有比楊支柱更加離譜的案例，2008年生育二胎的通州區(qū)永順鎮(zhèn)農(nóng)民馮亞杰，被計生委決定征收14.3萬元，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是2007年農(nóng)村居民年人均純收入的15倍，遠(yuǎn)超北京市征收3至10倍的規(guī)定。

　　通州區(qū)計生委給出的理由是，鎮(zhèn)、村兩級計劃生育工作人員多次要求馮亞杰終止妊娠，而馮亞杰“態(tài)度強(qiáng)硬、堅持違法生育”，“影響惡劣”。而馮亞杰至今認(rèn)為自己的家庭符合生二胎的規(guī)定，“我只是想要這個孩子，沒有配合計生委去墮胎就認(rèn)為我態(tài)度惡劣。”

　　去年4月20日，北京市高級人民法院終審駁回了馮亞杰和她丈夫降低征收數(shù)額的申請，一年過去了，馮亞杰沒有能力繳納“社會撫養(yǎng)費(fèi)”，“孩子如今四歲了，眼瞅就到上學(xué)的年紀(jì)，可是沒有計生委的生育服務(wù)證孩子辦不了戶口” ，馮亞杰的聲音充滿無奈。

　　“北京都是這樣，在其他地方處罰隨意性就更大了?！睏钪е蛴浾咧赋?，“沒有計劃生育證明子女不能上戶口、不能上學(xué)，沒有計劃生育證明不能買房、租房，不給辦理暫住證，不給辦理營業(yè)執(zhí)照，不給辦理‘低?！?，不給辦理駕駛執(zhí)照……這些趕盡殺絕的措施使得‘超生’孩子的人不敢對隨意裁決的繳納數(shù)額說一個‘不’字，甘心做‘砧板上的肉’?！?/p>

　　“《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》賦予計生委巨大的自由裁量權(quán)。這種模糊的權(quán)力給地方計生委有很大的‘灰色發(fā)揮空間’，這種腐敗空間的存在進(jìn)一步說明社會撫養(yǎng)費(fèi)本身的不合理性?！币赘毁t對《投資者報》記者表示，“實際上社會撫養(yǎng)費(fèi)已成為計生委的重要財源?！?/p>

　　1980 年代的超生罰款是每人數(shù)百元、數(shù)千元，現(xiàn)在的社會撫養(yǎng)費(fèi)動輒數(shù)萬、數(shù)十萬甚至上百萬。

　　長期研究計劃生育的獨(dú)立學(xué)者何亞福對《投資者報》表示，“考慮到以前的超生罰款標(biāo)準(zhǔn)比現(xiàn)在低，并且有一些超生家庭沒有能力繳納罰款，還有一些超生家庭沒有足額繳納罰款，因此我作一個比較保守的粗略估計：從1980年到現(xiàn)在，平均每個超生人口實際被征收的超生罰款為一萬元。由此可以計算得出：1.5億至2億超生人口的超生罰款總額是1.5萬億至2萬億元?！?/p>

　　記者連日來向國家計生委陽光熱線12356、北京市計生委相關(guān)部門咨詢有關(guān)年度超生處罰人數(shù)和社會撫養(yǎng)費(fèi)征收統(tǒng)計數(shù)據(jù)，被告知沒有相關(guān)數(shù)據(jù)或不能公布。記者仔細(xì)查閱有關(guān)資料，從浙江省行政事業(yè)收費(fèi)統(tǒng)計分析報告中發(fā)現(xiàn)，2009年浙江收取社會撫養(yǎng)費(fèi)8.94億元，增幅約13%，收費(fèi)規(guī)模首次超過工商。而在安徽省2010年度行政事業(yè)性收費(fèi)統(tǒng)計情況的報告中，社會撫養(yǎng)費(fèi)收入為8.45億元，增幅達(dá)61%。

　　考慮到作為征收基數(shù)的人均收入年度增長，若以9億元為2011年內(nèi)地各省市征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的平均數(shù)，全國31個內(nèi)陸省市總征收規(guī)模高達(dá)279億元。

　　楊支柱對記者表示，考慮到各地實際征收率不一樣，以及不少直接流入個人口袋中的罰款，總的數(shù)額永遠(yuǎn)搞不清楚。

　　巨額社會撫養(yǎng)費(fèi)去向成謎

　　對于社會撫養(yǎng)費(fèi)另一個重大的質(zhì)疑還在于它的使用問題。

　　各地的相關(guān)法規(guī)都已明文規(guī)定，社會撫養(yǎng)費(fèi)要實行“收支兩條線”，“縣級計劃生育部門應(yīng)當(dāng)將征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)及時、全部存入財政專戶?！钡{入財政之后怎么使用卻并不像計生部門號稱的那么陽光。

　　“北京、上海這幾個大城市規(guī)范一點(diǎn)，社會撫養(yǎng)費(fèi)全部上繳財政，而計生委的工作經(jīng)費(fèi)與社會撫養(yǎng)費(fèi)完全脫鉤。在內(nèi)地省份，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收工作都委托給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，雖然是收支兩條線，但30%到40%返給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后一部分補(bǔ)充縣計生委的工作經(jīng)費(fèi)，只是到財政局轉(zhuǎn)一道手而已?！睏钪е嬖V記者，“一些地方80%至90%的收入都留在縣級以下計生部門，主要用于工作人員的激勵上，要不然這種得罪人的事沒人干?！?/p>

　　據(jù)了解，《山東省計劃生育社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》就明確規(guī)定，社會撫養(yǎng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部用于計劃生育事業(yè)。省、市地、縣(市、區(qū))三級計劃生育部門按5：10：85的比例分配使用。也就是說社會撫養(yǎng)費(fèi)85%的使用權(quán)歸縣級計生委，只要求用于計劃生育事業(yè)，具體怎么花誰也不清楚。

　　記者注意到，一些縣級政府甚至明文規(guī)定，社會撫養(yǎng)費(fèi)征收款的一定比例用于獎勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級計生專員。正是因為如此，一些地方出現(xiàn)為收取社會撫養(yǎng)費(fèi)“放水養(yǎng)魚”，對“超生”漠視、對“罰款”熱衷的現(xiàn)象，被媒體報道為“社會撫養(yǎng)費(fèi)撫養(yǎng)計生委”。

　　“這樣的問題確實比較普遍，其原因就在于社會撫養(yǎng)費(fèi)本身就是一個不倫不類的性質(zhì)，所以最好就是干脆撤銷社會撫養(yǎng)費(fèi)?！蓖踅▌讓Α锻顿Y者報》記者說。

　　公開信息顯示，2009年，四川內(nèi)江市縣(區(qū))兩級審計機(jī)關(guān)對所轄5個區(qū)縣社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理情況進(jìn)行專項審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會撫養(yǎng)費(fèi)收入未繳入金庫的問題較突出，全市4個區(qū)(縣)共有11344.07萬元社會撫養(yǎng)費(fèi)收入未繳入金庫，直接在預(yù)算外財政專戶中使用。

　　楊支柱對《投資者報》記者表示，農(nóng)業(yè)稅取消以后，村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)來源受到了嚴(yán)重影響。預(yù)算內(nèi)的資金又遠(yuǎn)不能滿足基層的發(fā)展需要，只能靠征收社會撫養(yǎng)費(fèi)來運(yùn)轉(zhuǎn)。他把這形象地比喻為“省市吃土地，縣鄉(xiāng)吃肚皮”。

　　“這還是上繳財政的部分，至于村鎮(zhèn)工作人員打白條、關(guān)系戶送禮收來的錢全都進(jìn)了私人的腰包，這個數(shù)目連計生委主任都搞不清有多少?！币赘毁t對記者表示，許多地方社會撫養(yǎng)費(fèi)征收率連60%都達(dá)不到，難道剩下的那部分都是收不上來的釘子戶嗎？

　　人口負(fù)擔(dān)論站不住腳

　　公開數(shù)據(jù)表示，我國2010年人口普查的結(jié)果顯示，在過去10年中，中國人口增長了7000多萬，達(dá)到13.4億人。但是中國的生育率卻已經(jīng)降到了1.5以下，也就是說平均每個婦女只生了不到1.5個小孩，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2.1的更替生育率。(更替生育率是指維持每一代人人口數(shù)量不變的生育率)1.5以下的生育率，意味著下一代人比上一代人少30%，在不遠(yuǎn)的將來，中國人口將進(jìn)入一個長期負(fù)增長的時期。

　　征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的法律正當(dāng)性在于，中國的人口生育率過高，有必要通過經(jīng)濟(jì)手段加以調(diào)節(jié)。然而受訪專家一致對記者表示，30多年嚴(yán)厲的強(qiáng)制計劃生育已經(jīng)使中國的人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨嚴(yán)峻問題，現(xiàn)在到了急需調(diào)整人口政策的時候了。

　　北京市委黨校社會學(xué)教研部副主任、副教授，北京市人口研究所副所長馬小紅，十余年長期跟蹤調(diào)查北京市人口生育意愿，她的調(diào)查研究顯示，“北京市被允許生育二胎的雙獨(dú)生子女家庭有生育二胎意愿的只占總數(shù)的約四分之一?！?/p>

　　“經(jīng)濟(jì)實力、事業(yè)發(fā)展的需要以及是否有父母幫助照顧孩子成為決定生育意愿的主要因素，計劃生育政策對生育意愿的影響并不明顯?！?/p>

　　馬小紅告訴《投資者報》記者，“隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、人們文化水平的提高、競爭的加劇，生育率會自然而然地降低，這應(yīng)該是人口學(xué)領(lǐng)域的公論?！彼J(rèn)為，中國現(xiàn)在即使放開計劃生育政策，生育率也不一定會有多大增長，但如果不放開的話，生育率毫無疑問將會繼續(xù)走低。

　　對于今天的低生育率得益于長期的計劃生育政策這一觀點(diǎn)，何亞福向《投資者報》記者指出，上個世紀(jì)五六十年代，人口生育率與中國大陸相當(dāng)?shù)捻n國、新加坡等亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的國家沒有推行強(qiáng)制計劃生育，總和生育率到八九十年代比中國大陸還要低一些，說明了這樣一個道理：發(fā)展是最好的避孕藥。

　　楊支柱認(rèn)為，計生部門往往人為提高出生率數(shù)據(jù)，夸大人口增長的速度以及人口與資源的矛盾，以此來證明自身存在的價值。

　　最新數(shù)據(jù)顯示，上海生育率已經(jīng)降到了世界最低的0.7。如此劇烈的人口結(jié)構(gòu)的變化，是世界歷史上絕無僅有的。日本、韓國生育率降到了1.2至1.3的水平后，都出臺了大量鼓勵生育政策。

　　好在，即使在計生委部門內(nèi)部也并非鐵板一塊。4月24日，人口問題專家、計生委原規(guī)劃統(tǒng)計司司長張二力在京表示，“放開生育控制已不是可有可無的問題，而是迫在眉睫。如果現(xiàn)在政策不馬上改變，20年后，中國的勞動力短缺和老齡化問題將非常嚴(yán)重，中國社會將不堪重負(fù)。”