民政部將試點撤銷街道辦 有望在全國推廣(圖)

　　社區(qū)召開聽證會，居民通過投票決定社區(qū)事宜。安徽省銅陵市銅官山區(qū)社會建設管理辦公室供圖

　　今年7月初，中共中央、國務院下發(fā)《關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，各省市對此紛紛出臺相應的貫徹措施。

　　作為城市基層社會管理創(chuàng)新的一次有益嘗試，“銅陵模式”是否存在持續(xù)發(fā)展性？有無可能在全國推廣實行？基層社會管理和建設又將朝哪方面發(fā)力？近日，本報記者就這些問題專訪了民政部基層政權司副司長王金華。

　　■談問題

　　街道只是個“二傳手”

　　街道將大量的工作交給社區(qū)，直接導致居委會行政化嚴重?！熬游瘯蔀檎耐饶_，自治的功能大大弱化?！?/p>

　　民政部基層政權司副司長王金華說，中國城市的管理層次比較多，一個市就有市、區(qū)、街道、社區(qū)四級，市、區(qū)里布置下來的任務，街道轉手開個會，再布置給社區(qū)，街道起的只是個“二傳手”的作用。

　　“由于管理層次比較多，人、財、物到街道這個層級基本就下不去了，大都被截留在街道以上了?！蓖踅鹑A說，社區(qū)沒有手段、沒有服務資源、沒有財力，很多工作難以開展，只能往上反映，“上面重視了就能及時解決，不重視就可能一拖再拖，到最后不了了之?！蓖踅鹑A認為，“看得見的管不著，管得著的看不見”，這是我國城市管理中一個長期存在的最大問題。

　　同時，街道和社區(qū)的很多功能都重合，街道也具備社區(qū)管理的職能，社區(qū)也具備社區(qū)管理的職能，“但誰去做這件事呢？誰把這個事情做實了？”王金華說，這個問題在過去始終沒有分清楚，即使分清楚了也沒有落實。

　　更重要的一點是，由于街道只是個“二傳手”，大量的工作任務被交給社區(qū)，直接導致居委會行政化嚴重。王金華說，按照法律規(guī)定，居委會是一個居民自治組織，現(xiàn)在其大量精力卻是放在處理上級政府和街道辦事處交給的各項任務，沒有時間去組織居民開展活動、了解基層民意、化解基層矛盾等，“居委會成為政府的腿腳，自治的功能大大弱化?！?/p>

　　■談應對

　　撤銷可強化居民自治

　　“一個城市管理層次越多，信息失真的可能性就越大?！?/p>

　　王金華介紹，今年4月，民政部組織專家論證，對銅陵撤銷街道辦的這種做法都非常肯定，“這是城市管理中革命性的一種變革。”

　　王金華說，一個城市管理層次越多，信息失真的可能性就越大。銅陵減少了一個層次后，信息上下互動交流更快速了，對各方面的訴求可以及時反饋，提高社區(qū)管理服務的效率。同時，1954年頒布的《街道辦事處條例》在2009年由全國人大宣布廢止，“這個條例廢止后，（撤銷街道辦）在法律上沒有障礙了?！?/p>

　　王金華說，銅陵的改革顯示，居民的自我管理、自治能力通過強化社區(qū)以后，得到了很大的提升。

　　王金華表示，社區(qū)是一個生活共同體，居委會主要的功能則是組織居民開展活動、開展自治等，居民自治事務就是要由居民居委會來組織落實。

　　“銅陵的探索符合社會發(fā)展趨勢和要求?！蓖踅鹑A說，特別是目前社會矛盾凸顯期，老百姓訴求多樣化，讓社區(qū)強大起來，把社區(qū)的功能和效用發(fā)揮起來，可以快速地對居民訴求做出回應和解決，把矛盾化解到基層。

　　■談未來

　　今后有望在全國推廣

　　銅陵改革最終評估效果好的話將會在全國推廣。街道辦取消是一個趨勢，“這是肯定的”。

　　王金華說，安徽銅陵銅官山區(qū)的改革剛剛實行一年多，全市也是在今年1月開始全面跟進，有些改革措施還需要進一步完善，也需要民政部進一步評估。

　　民政部將對銅陵銅官山區(qū)試驗區(qū)進一步觀察、跟蹤，“最終的實驗效果好不好，要看老百姓是不是滿意，是不是肯定這個做法，這是最關鍵的?！蓖踅鹑A表示，從目前各方面的反映來看，改革還是很有成效的，效果也比較明顯。

　　王金華說，居民滿意度需要有一些支撐指標，比如辦事是不是方便了，過去辦事怎么辦的、有哪些環(huán)節(jié)、服務態(tài)度，環(huán)節(jié)是多了還是少了，服務態(tài)度好不好等，“居民滿意是一個主觀方面的感受和評價，我們還會有一些其他方面的評估指標，比如工作任務的完成情況、跟居民聯(lián)系情況等。”

　　王金華透露，在加強和創(chuàng)新社會管理工作中，民政部負有重要職責，目前也正在研究貫徹落實的措施，銅陵試驗也是其中的一個方面。

????王金華同時表示，目前貴州省的貴陽全市、湖北省的黃石市一個區(qū)也在試點撤銷街道辦的工作，各地做法在改革的具體細節(jié)上可能會有差別，但主要的思想就是減少管理層次，優(yōu)化管理結構，提高管理效率，強化社區(qū)的功能，把管理中心下移到社區(qū)，使社區(qū)管理到人、到物、到事、到位。

????“我們會在對銅陵改革效果評估總結的基礎上，再決定是不是推廣，畢竟上升到民政部層面，影響的就不是一個省一個市，而是涉及到全國整個管理層次架構的一個改革，還是要非常慎重的。”王金華表示，如果最終評估效果好的話將會在全國推廣，但街道辦取消是一個趨勢，“這是肯定的?！保ū緢笥浾哧愂w）

????北京石景山“基層政改”模式走樣

????“街道”變“社區(qū)”改革模式暴露三大瓶頸

????社會建設，被視為解決一系列社會沖突和問題的良藥。就北京而言，創(chuàng)新社會管理，推進社會建設，同樣已是箭在弦上，北京市政府目前正就此制定有關具體政策措施。

　　本專題將從基層治理、社會組織、公眾參與及村務改革等幾大方面入手，聚焦北京社會建設核心層面亟待解決的議題，全景呈現(xiàn)本市社會建設缺陷度，以期為相關政策的出臺提供現(xiàn)實參考和民意驅動。今天推出系列報道之一。

　　從北京街道制到社區(qū)制的城市基層治理模式探索中，石景山魯谷社區(qū)曾充當了先鋒。“街道變社區(qū)”為核心的類“大部制”改革被推廣到石景山多個街道。

　　但歷經了“七年之癢”后，就在上個月，石景山區(qū)委辦向轄區(qū)內除魯谷外的8個街道下發(fā)了通知，就街道職責、內設機構和人員編制進行調整。這意味著，沿襲魯谷模式而來的基層治理改革，遇到了麻煩。

　　記者調查發(fā)現(xiàn)，魯谷模式本身在運行中也出現(xiàn)了嚴重走樣，幾近擱淺。

　　本市“基層政改”，前路坎坷未卜。

　　◎發(fā)軔

　　被逼出來的改革

　　作為全市唯一一個“街道級”社區(qū)，魯谷從成立之初便承擔了北京市城市基層管理體制綜合改革試水的重任。

　　2003年7月18日，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)正式成立，遵循“小政府、大社區(qū)，小機構、大服務”的模式。

　　魯谷社區(qū)的元老級人物鄭麗（化名）記得，當時的現(xiàn)實是，伴隨城市化進程，石景山區(qū)原八寶山地區(qū)的人口急劇膨脹，八寶山街道辦事處管理壓力“爆棚”。為此，石景山區(qū)決定增設魯谷街道辦事處。

　　當時催生改革的現(xiàn)實難題是，街道承擔了大量的責大權小甚至是有責無權的職責，致使政府部門與街道之間職責不清、條塊關系混亂、運行機制不暢，政府錯位、越位現(xiàn)象時有發(fā)生，政府的公共管理和社會服務職能難以到位。

　　經過反復研究，石景山決定不再克隆老的街道辦事處，而是下決心進行街道管理體制改革，建設全新模式的魯谷社區(qū)。

　　“街道”變“社區(qū)”——進行社區(qū)行政管理體制改革就成了現(xiàn)實的選擇。

　　瘦身、減負、自治，鄭麗將魯谷改革概括為這三項內容。通過改革，魯谷將內設機構由傳統(tǒng)街道的17個科室，改為“三部一室”，機構數量減少了73%；當時北京市同等規(guī)模的街道一般在90人左右，魯谷在公務員編制人數上，減少為39人。

　　“人員的精簡，前提是街道這只‘筐’的減負?！编嶜愓f。根據最初的制度設計，魯谷將勞動監(jiān)察、居民私房翻建審批、殯葬管理執(zhí)法等職能進行了剝離，歸還給區(qū)有關職能部門。同時撤科設所，將專業(yè)性強又相對獨立的統(tǒng)計科撤銷，由區(qū)統(tǒng)計局垂直領導，向魯谷派駐統(tǒng)計事務所。將城管分隊原雙重領導體制改為職能部門垂直領導；還把社會人員高考工作歸位于區(qū)教委，將過去由政府直接管理的文教體衛(wèi)等部分社會事務交給社區(qū)民主自治組織和社團組織承接等。

　　改革之初，魯谷要實行“條專到底”。

　　在鄭麗看來，魯谷改革中，獨具特色的莫過于成立了全市首家“街道”層面的社區(qū)代表會議，當時選舉產生了社區(qū)代表233名，并由駐區(qū)知名人士和居民代表37人組成了魯谷社區(qū)委員會，下設執(zhí)行機構——社區(qū)委員會辦公室。居民自治組織在“街道”層次上進行民主自治，把過去由政府直接管理的部分社會事務交給了社區(qū)自治和社團組織，希望由此甩掉政府的部分職能，真正成為自治組織。

　　當時有評論稱此舉仿佛“基層民主自治的春風拂過”。

　　在機構設置上，當時魯谷進行了“三部一室”的改革。包括黨群工作部——履行原街道黨工委職能；社區(qū)事務部——履行原街道民政、計生職能及勞動、文教體衛(wèi)的行政協(xié)調職能；城市管理部——承擔原街道城建科和綜合治理辦公室的職能；綜合辦公室——為原街道工委辦、行政辦、財政科、監(jiān)察科的綜合機構，并履行其全部職能。

　　這一機構設置模式，在隨后的2004年，開始逐步在石景山全區(qū)街道推廣。

　　◎現(xiàn)狀

　　街道機構“合”了又“分”

　　其他街道向魯谷學習后，街道的機構設置仿效了魯谷的“合”，但最近記者了解到，各街道的結構設置又改回原來的“分”。

　　今年以來，石景山幾次召開會議，就全區(qū)所有街道辦事處主要職責、內設機構和人員編制改革進行討論。某街道人員透露的情況和記者了解的情況一樣，單從機構設置上，改革的指向是從“魯谷時代”的“合”，改回原來的“分”。

　　召開會議時，曾經試水的魯谷卻未被要求參與上述會議。機構設置重新“拆分”的文件發(fā)放，也不包括魯谷社區(qū)。

　　有知情人士稱，上級領導認為，作為北京唯一的一個街道級社區(qū)，魯谷的大旗需要繼續(xù)扛，改革需要繼續(xù)摸索、探索。

　　本市“基層政改”，前路坎坷未卜。

　　◎瓶頸

　　破冰試點遇“三座大山”

　　“下改，上不改，運行怎么可能順暢？”總結堅持了八年的改革，鄭麗說，“改革已經遇到了瓶頸?！?/p>

　　瓶頸1減負后任務翻番

　　曾經為減負而進行工作任務剝離，但魯谷在八年間職能“翻番增加”。更多的業(yè)務工作派下來，讓鄭麗和同事們只能“跟著任務跑，圍著考核轉”。

　　2003年，魯谷承擔的行政職能約368個小項，但在魯谷體制改革中最初只剝離、轉出、整合了其中的28小項，僅占街道實際承擔職能的極少數。即便是已調整的28項職能中仍有部分并未徹底剝離。

　　轉出的18項職能，只是從社區(qū)的行政機關轉入了社區(qū)所屬的事業(yè)單位，對外仍由魯谷社區(qū)行政事務管理中心負全責，總體上的工作任務和上級考核并未實質減少，大部分的職能剝離只是“從左手換到右手”。

　　即使在職能調整的項目中，鄭麗也發(fā)現(xiàn)很多調整在現(xiàn)實中根本無法達到預期效果。比如計劃生育方面，改革時提出兩項職能調整方案，要將“地區(qū)人口學校的指導工作由社區(qū)衛(wèi)生服務中心負責”，“計劃生育技術指導工作由區(qū)衛(wèi)生局負責”，但實際上由于社區(qū)衛(wèi)生服務中心沒有相應機構，而區(qū)衛(wèi)生局又沒有計劃生育技術指導職能，所以最后根本沒有實現(xiàn)。

　　如此，新體制運行以來，有的職能雖然按照改革方案進行了轉出，但由于區(qū)有關職能部門現(xiàn)行體制并未相應與之銜接，導致部門職能翻番，使這些已經轉出的職能又重新由社區(qū)事務部直接包攬承擔。

　　“當時單純按照簡單的工作對口、按‘塊’劃分進行職能調整歸位，沒有考慮到‘條’對‘塊’的制約?！编嶜愓J為，這是導致實際運行中一些職能剝離停滯或翻番的主要原因。

　　瓶頸2瘦身后身量反彈

　　除了轉出職能復歸、翻番，隨著社會公共服務職能需求的增加，2008年奧運會開始后對城市管理標準的提高，安全生產監(jiān)督管理、流動人口管理、應急指揮等許多新的職能陸續(xù)進入街道層面。

　　實際運行過程中，社區(qū)各部門職責大量增加。鄭麗和同事們一人兼數職，一人對數口。

　　以文教體衛(wèi)工作為例，最多的時候曾經2名工作人員上對文委、教委、科委、科協(xié)、衛(wèi)生局、政府教育督導室、人大教科文辦公室、農委、體育局、區(qū)文明辦、區(qū)語委辦、區(qū)校外辦、區(qū)社區(qū)學院、區(qū)疾控中心、紅十字會等15個局處單位。

　　再加上魯谷社區(qū)與小街道相比，轄區(qū)面積大、人口多，在這種情況下，實際上當初的瘦身出現(xiàn)了反彈。八年間，雖然魯谷的行政編制增加不明顯，但事業(yè)編制則出現(xiàn)猛增，從當初的十幾個人，增加到如今的40多人。鄭麗記得，過去魯谷社區(qū)剛成立的時候處級領導是6人，現(xiàn)在12個了，“跟別的街道一樣了?！?/p>

　　盡管如此，魯谷社區(qū)同其他同等規(guī)模的街道相比，行政編制還是少的，有消息說上級部門在考慮增加編制。

　　瓶頸3自治與行政難分

　　魯谷社區(qū)的另外一位元老級人物譚華（化名）記得，獨具特色的魯谷社區(qū)代表會議，在設計之初，定位既是一個 “地區(qū)小人大”，又是一個自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的自治組織。但譚華發(fā)現(xiàn)要做到“人大和自治”兼顧在實踐中困難重重。

　　“當初的設想，這個自治組織要有決策權?！钡珜嶋H上操作了大概一年時間左右，“決策”就再也不提了，改為“政府的輔助和幫手”。

　　譚華說，如果進行對比，人大代表的權力是人民賦予的，社區(qū)代表的權力是社區(qū)居民賦予的。盡管模式相仿，但能量根本無法同日而語。

　　“比如人大有對政府財政的審批權，社區(qū)能有嗎？我們的財政是靠上級批的，就連我們也拿著政府的工資?！弊T華說，這與國外自治組織的資金獨立有根本的不同。

　　限于目前代表的參政素質水平，會議中常常出現(xiàn)“自說自話”的現(xiàn)象。某小區(qū)門前有個蔬菜攤，該小區(qū)的人認為擾民，要求政府轟走。但稍遠一點的小區(qū)居民認為轟走了買菜不方便?！叭绻荒芑诖蠖鄶等说墓怖妫菑淖陨砝娉霭l(fā)，決策在實際操作中很難實現(xiàn)平衡?！?/p>

　　沒有上級主管，也沒有橫向參考。譚華說她和同事感到困惑——“真想去哪兒學習學習”。

　　當然，從最初的設計考量看，社區(qū)代表對社區(qū)各項工作的參與、對政府行政部門的監(jiān)督，還有暢通民意的訴求渠道這些目的都已經實現(xiàn)了。

　　最明顯的是便民工程的選擇上?！罢袝r候是一廂情愿的?！弊T華說，通過社區(qū)代表會議，政府能夠知道居民生活中真正需要的是修路、裝晾衣桿還是添石桌石凳。哪些呼聲高，哪些比較急，政府的注意力就要往哪邊傾斜。

????總結八年改革經驗，鄭麗認為改革瓶頸的癥結所在是“下變上不變”。本版采寫本報記者 張然

????撤銷街道辦的銅陵試水

????為全國首個市級試點城市 區(qū)級政府直接服務社區(qū)

????街道辦，一個在我國存在了50多年的行政機構，近日，徹底退出安徽省銅陵市市民的生活。

????一年前，銅陵市主城區(qū)銅官山區(qū)率全國之先，試點撤銷街道辦事處，社區(qū)事務實行居民自我管理。目前，整個銅陵市已開始推行銅官山區(qū)的改革經驗，在全市全面撤銷街道辦，銅陵市也因此成為我國第一個全部撤銷“街道”的地級市。

????今年7月底，銅官山區(qū)被民政部列為“全國社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”，其改革模式也被總結為“銅陵模式”。隨著銅陵改革的被認可，“銅陵模式”也即將在安徽省全省范圍內推廣開來。

　　1

　　撤銷街道辦建大社區(qū)

　　8月17日上午8點半，銅陵市銅官山區(qū)金口嶺社區(qū)黨工委書記余良清巡查完社區(qū)的衛(wèi)生保潔情況后，回到辦公室開始一天的工作。

　　9點不到，他接到3個居民反映社區(qū)事務的電話，一個居民反映路燈不亮，2名居民咨詢志愿者上門為空巢老人和殘疾人上門服務的事情。

　　路燈壞了，按照以前的做法，余良清需把情況匯報到街道，街道再聯(lián)系區(qū)里相關主管部門來解決，“維修人員來修要等幾天，也可能不了了之?！?/p>

　　但現(xiàn)在，余良清已不用匯報，而是直接打電話給路燈的主管部門——區(qū)建設局。9點20分左右，余良清接到居民反饋說，已經有修理員到了現(xiàn)場，正在修理路燈。

　　這個改變得歸因于2010年7月，這個月，銅陵市銅官山區(qū)走出了舉國之先的一步——大膽撤銷了全區(qū)6個街道辦事處，將原49個社區(qū)合并為18個大社區(qū)。

　　作為全國第一個吃螃蟹的城區(qū)，銅陵市銅官山區(qū)撤銷街道辦的社區(qū)管理體制改革一直默默無聞，但大刀闊斧，毫不遲疑。

　　從2010年7月召開全區(qū)動員大會，8月19日，銅官山區(qū)的6個街道辦就已被18個新社區(qū)替代。當年9月初，新社區(qū)的人員全部到位，開始正式運作，區(qū)里的事務直接與社區(qū)對接，再無須經過街道。

　　“為這個改革，我們從2009年就開始準備。”銅官山區(qū)區(qū)委書記王綱根說，原來社區(qū)居委會的人員構成多為下崗再就業(yè)人員、退休人員，他們確實為社區(qū)從無到有、從小到大發(fā)揮了作用，但過去單純簡單的服務已經不能適應老百姓日益增長的需要，“社區(qū)綜合管理體制和機制必須不斷創(chuàng)新?！?/p>

　　2

　　層級減少辦事效率提高

　　撤銷街道，成立大社區(qū)，減少管理層級，加強基層力量和居民自治，這是銅陵改革的大體方向。

　　哪些是屬于社區(qū)的職能，哪些是政府的職能，在這次改革中都得到了明確。王綱根說，原街道職能下放的一個原則是，“涉及到為老百姓服務的職能全部下放到社區(qū)，社區(qū)層面現(xiàn)在的主要任務就是為社區(qū)居民服務。”

　　改革后，街道原有的經濟發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)級職能部門，而社會管理、服務事務等職能全部下放到了社區(qū)，居民在社區(qū)就可直接辦理民政社保、計劃生育、綜合治理等事務。

　　整合后的新社區(qū)，設置社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)服務中心，前者主要承擔社區(qū)范圍內總攬全局、協(xié)調各方的職責，社區(qū)服務中心負責對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會則還原自治功能，組織居民開展各類活動。

　　銅官山區(qū)政府要求，涉及居民服務的事情，社區(qū)可直接與區(qū)里相關職能部門聯(lián)系，區(qū)里職能部門必須快速做出反饋。同時，為了不給社區(qū)增負，經銅官山區(qū)各職能部門組織的“聯(lián)席會議”討論后，一些事務才能下放到社區(qū)，不適合社區(qū)做的，區(qū)里職能部門自己來完成。

　　“少了街道這個層級，辦事效率大大提高。”余良清說，社區(qū)有權直接與區(qū)里職能部門互動，對問題的處理解決快了不是一點點。

　　銅官山區(qū)的居民感受尤為明顯?！耙郧稗k個低保，跑完社區(qū)跑街道，中間審批要等20多天。”居民石俊才說，現(xiàn)在辦低保到社區(qū)，社區(qū)直接把材料報給民政局，10天就可辦完，辦老齡證更是比以前省去將近20天。

　　更重要的是，街道取消后，經費也得以向社區(qū)傾斜。在改革前，銅官山區(qū)每個小社區(qū)工作經費只有3萬左右，改革后每個社區(qū)工作經費在30萬—65萬不等。“居委會有了為民服務的手段和措施，有資金、有人員可以直接支配，而這在過去僅靠居委會是很難執(zhí)行的?！?/p>

　　金口嶺社區(qū)黨工委書記余良清說，這些經費使得社區(qū)可以放開手腳，組織居民開展自治、文體等各類活動。

　　3

　　大事小事居民開會就能決定

　　在居民們看來，現(xiàn)在居民對社區(qū)的事能提意見了，“一有事社區(qū)經常開聽證會，我們的意見還挺管事。”64歲的居民陳孝忠說，撤銷街道辦后，社區(qū)比以前民主多了。大到政府的項目建設，小到居民養(yǎng)雞養(yǎng)狗，“社區(qū)都能保證讓我們居民來決定?！?/p>

　　一個顯著的例子是，因為居民反對，銅陵市一個市級選礦廠項目被叫停。該項目是銅陵市政府通過招商引資近2個億而來，擬在銅官山區(qū)螺螄山社區(qū)轄區(qū)內擴建一個日產500噸的選礦廠。

　　銅官山區(qū)社會建設辦公室在螺螄山社區(qū)召開了多次聽證會，“居民們認為礦產項目對社區(qū)居民的生產生活有影響，所以反對建這個項目。”該辦公室主任畢茂東說，在了解情況后，市里親自召開了螺螄山社區(qū)居民代表聽證會，充分了解居民的意見后，最終銅陵市停掉了這個項目。

　　事實上，按照銅官山區(qū)區(qū)委書記王綱根的說法，突出居民自治也正是改革中力求突破的方向。

　　此次改革中，社區(qū)居委會下設若干個專門委員會，比如調解委員會、文體委員會等，居委會下設居民小組，小組下設樓棟長，及時收集居民的意見，并向上反映。

　　銅官山區(qū)區(qū)委書記王綱根說，按過去的習慣，社區(qū)有什么事，街道、居委會的領導坐在辦公室開個會就決定了， “但現(xiàn)在只要是涉及到老百姓利益的事情，社區(qū)都要最大程度地遵照老百姓的選擇，讓老百姓參與進來自主決定?！?/p>

　　王綱根說，銅官山區(qū)居民自治的制度體系已經基本建設完成，現(xiàn)在最重要的是社區(qū)班子成員要轉變思維方式，老百姓的自治理念也需要提高。

　　“要完全達到自治還需要一個過程，但社區(qū)自治是基層社會管理改革的一個方向?！蓖蹙V根說，社會管理改革到了一定程度，必須要自治，這是必然的趨勢。

　　4

　　人員分流安置曾是最大阻力

　　在此次改革中被撤銷的6個街道，共涉及196名工作人員，這些人中包含公務員、事業(yè)編制人員以及聘用人員，這次改革，毫無疑問涉及到這196名工作人員的切身利益。

　　原來街道的這些人去哪？怎么去？“這是我們在改革中最關鍵的一個環(huán)節(jié)，可以說是改革最大的阻力，也是改革能否順利推進的關鍵?！?銅官山區(qū)區(qū)委書記王綱根說。

　　銅官山區(qū)最終給出的解決辦法是，所有人身份不變、職級不變、待遇不變，全部一視同仁分流到基層。“要讓人員和資源都下沉到社區(qū)。”王綱根說，沒有一個人到區(qū)級部門，大家之間就不可能有攀比，心理壓力也會小很多。

　　為妥善安置人員，原來的6個街道黨工委專門負責人員分流。如何讓人員分流到合適的單位？銅官山區(qū)社區(qū)建設辦主任畢茂東介紹，每個人都實行雙向選擇，“自己想到哪個社區(qū)去，就填一個‘志愿’，再由各個社區(qū)來選擇人員?！?/p>

　　畢茂東說，填志愿一般鼓勵就近原則，住在哪個地方，就鼓勵填哪個社區(qū)，“或者你認為哪個社區(qū)主任比較有能力，也可以選擇。”在分配中，會最大程度地滿足個人意愿，“也有社區(qū)不愿意要的人員，原街道黨工委就負責調配協(xié)調?！?/p>

　　除此之外，銅官山區(qū)還在區(qū)級部門號召機關干部報名下社區(qū)，雙向挑選了6名優(yōu)秀干部，來加強基層社區(qū)的建設力量?！斑@樣，分流人員下到社區(qū)后，心理上可能更能接受?！?/p>

　　金口嶺社區(qū)黨工委書記余良清正是區(qū)政府從區(qū)級機關挑選的6名優(yōu)秀干部之一，此前他是銅官山區(qū)區(qū)委政法委副書記。在機關時，余良清每日的工作按部就班，平穩(wěn)有序，“現(xiàn)在每天面對眾多居民，每天的事情都不一樣?！?/p>

　　“下到基層，最重要的是轉變觀念。”王綱根說，原來是有事直接叫社區(qū)來開會，但現(xiàn)在要直接面對社區(qū)居民，除了改變觀念，包括工作方法、方式都要進行調整。

　　■新聞延伸

　　安徽開始推廣銅陵模式

　　今年1月，銅陵市在總結銅官山區(qū)的經驗后，開始推廣銅官山區(qū)經驗，在全市大規(guī)模撤銷街道辦，至今年8月底，改革工作已基本完成。

　　今年4月26日，民政部基層政權和社區(qū)建設司邀請中組部、全國人大，部分專家、學者以及河南、湖北、貴州等省有關單位聚集銅陵，對銅官山區(qū)撤銷街道辦的綜合體制改革運行進行論證。

　　民政部基層政權和社區(qū)建設司司長詹成付在會上表示，銅官山區(qū)的改革為全國提供了第一個在城區(qū)范圍內全面改革街道辦事處體制的樣板。盡管銅官山區(qū)的改革還有很多問題需要完善，但是，“方向是正確的”。

　　7月29日，安徽省召開全省社區(qū)綜合管理體制改革現(xiàn)場會，對銅陵社區(qū)綜合管理體制改革的經驗和做法予以總結推廣。

　　同樣是在這個會議上，民政部副部長姜力正式宣布，將銅陵市銅官山區(qū)納入“全國社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”，銅官山區(qū)的改革經驗被總結為“銅陵模式”，這也是全國范圍內唯一一家社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)。

　　銅陵市市委副書記張岳峰說，銅陵市改革的方向是向下的，資源也是向基層配置的，但是在居民的滿意度上，應該說還不能完全實現(xiàn)原來設定的目標，“在居委會功能的建立和發(fā)揮上，在社區(qū)社會組織的作用和地位上，還有進一步探索的空間?！?/p>

????按照民政部基層政權和社區(qū)建設司司長詹成付的說法，“銅陵模式”除了要進一步深化居民自治外，還有待進一步理順市與城區(qū)之間的權責，避免因壓力型體制使社區(qū)承受重負。

????基層治理改革 需注重先行設計

????今天改革的環(huán)境、時代條件和任務已經與改革開放初起時大不相類。時移勢易，改革方式如果一成不變，焉有改得下去之理？

????改革開放已推進30多年，那種開辟一個試驗區(qū)允其“大膽地試大膽地闖”的傳統(tǒng)方式，正日益遭遇強大的“體制壁壘”。在一定意義上說，北京推進街道變社區(qū)改革探索遇到的“魯谷困境”，正是這一傳統(tǒng)方式日漸式微的一種折射。

????8年前，北京石景山區(qū)的街道魯谷變成社區(qū)魯谷?！靶≌?、大社區(qū)，小機構、大服務”模式不可謂不好；“瘦身、減負、自治”用意不可謂不佳；由傳統(tǒng)街道17個科室改為“三部一室”、公務員編制人數從90人減少至39人的效果不可謂不顯著。然而8年過去，說是改革遭遇“瘦身、減負、自治”三大瓶頸，實則改革新路不通，復回原路。云為“魯谷社區(qū)”，實則和其他街道辦沒什么兩樣。

　　改革出現(xiàn)“魯谷困境”并不稀奇，不少類似的改革有類似的曲折。這類改革，仍然采取傳統(tǒng)方式。大抵有一個改革新理念，定下一個大致改革目標，其他的就由試驗者自己去試。如此改革陷入困境實屬必然，因為今天改革的環(huán)境、時代條件和任務已經與改革開放初起時大不相類。時移勢易，改革方式如果一成不變，焉有改得下去之理？

　　在一定意義上說，當初改革更多的是沖破思想禁錮。所謂思想一解放天地頓寬，誰都不清楚怎么干的情況下，與其坐而爭，不如起而行，摸著石頭過河，要緊的是先過去再說。今天的改革進入深水區(qū)，涉及的是利益、體制、理念等深層次問題，改革的難度要比當初復雜得多。仍然用試和闖的法子，當然就攻不破壁壘。

　　試和闖的法子不管用，管用的是“改革設計”。也就是先把改革面臨的疑點難點問題統(tǒng)統(tǒng)擺出來，逐一針對并找準解決之道。當有了比較完善而科學的總體改革設計之后，再付諸實踐，問題、難題以及阻力等都沒有那么大。在實際執(zhí)行中當然還會遇到一些新的問題，但不會傷及改革根本和大局，針對新問題找到新辦法就可以了。這種先行設計的改革方式也許步子會慢一點，但實施了就會往前走，停下來或者陷入困境的可能性就比較小。

　　北京的魯谷社區(qū)陷入困境，原因就在于沒有很好地回答與上級部門的職能銜接、如何因應公共服務需求變化、如何厘清自治與行政界線等問題。你的職能變了，上級部門職能沒有變，指派了任務你干還是不干？把與上下左右各方的銜接理順了，把自身的工作理念、思路和方法建樹了，“魯谷困境”或能變成“魯谷樣本”。