公務(wù)員津貼補(bǔ)貼名目各地擅發(fā)300多項 亟待規(guī)范

　　厘清公務(wù)員“合法收入”

　　將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算內(nèi)收入進(jìn)行管理，才是規(guī)范公務(wù)員收入釜底抽薪的辦法

　　3月14日，黑龍江省2011年公務(wù)員考試報名結(jié)束。截至當(dāng)日17時30分，該省總報名人數(shù)達(dá)15萬人，其中有12.65萬人通過了審核，競爭最激烈的職位考錄比高達(dá)1300:1。

　　同時，廣東、江西、安徽、江蘇、廣西、北京等多個省區(qū)市，公務(wù)員考試報名也在陸續(xù)進(jìn)行，火爆程度不亞于往年。

　　從全國范圍來看，目前公務(wù)員平均薪資并不高，但這并沒包括一些政府部門給公務(wù)員發(fā)放的名目繁多的津貼補(bǔ)貼。

　　據(jù)了解，1993年公務(wù)員薪資制度改革時，為使收入分配適應(yīng)各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，國家層面提出建立“地區(qū)津貼制度”，各地可根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況制定自身的“津補(bǔ)貼”。

　　之后，國家并未出臺統(tǒng)一政策。在此背景下，地方發(fā)放公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的名目逐漸失序。復(fù)旦大學(xué)博士孫琳曾專門研究過中國的公務(wù)員薪酬問題，據(jù)其不完全統(tǒng)計，各地擅自發(fā)放的津貼補(bǔ)貼名目達(dá)到300多項。

　　今春全國兩會上，收入分配再次成為焦點(diǎn)話題。而“十二五”規(guī)劃綱要也指出，要整頓和規(guī)范收入分配秩序，完善公務(wù)員工資制度。清理規(guī)范國有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資外收入、非貨幣性福利等。

　　多位受訪專家認(rèn)為，規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼已成當(dāng)務(wù)之急，不僅是規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的必然要求。

　　誘發(fā)公共權(quán)力異化

　　在受訪專家看來，濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，不但會在不同地區(qū)、不同部門公務(wù)員之間造成了新的分配不公，而且擾亂了公務(wù)員工資管理秩序，成為權(quán)力異化的重要誘因。

　　種種跡象表明，盡管目前我國公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，但由于地區(qū)差與行業(yè)差的存在，即使是同一個級別的公務(wù)員，實際收入相差也很大。究其原因，就是工資外津貼補(bǔ)貼拉開了收入差距。

　　“發(fā)達(dá)地區(qū)財力雄厚，公務(wù)員的各種津貼補(bǔ)貼多，收入自然就高些。欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，公務(wù)員的各種津貼補(bǔ)貼少，收入相對也就少一些。”胡仙芝說?！澳壳肮珓?wù)員的收入差距，不僅體現(xiàn)在地區(qū)與地區(qū)之間，即使在同一地區(qū)，也由于所處的單位和部門不同，同一級別的公務(wù)員，收入差距也很大。比如建設(shè)、工商、房管等強(qiáng)勢部門，就比其他部門收入相對要高?！?/p>

　　在中央黨校政法部公共管理室主任黃小勇看來，濫發(fā)津貼補(bǔ)貼的首先一個弊端，就是會導(dǎo)致公務(wù)員與其他社會群體之間的收入分配不公，還會造成不同部門、不同行業(yè)、不同單位公務(wù)員之間的收入嚴(yán)重違反“同工同酬”原則，導(dǎo)致公務(wù)員心理失衡，挫傷其工作積極性，引發(fā)行政編制、事業(yè)編制等群體之間的相互隔閡，而且更嚴(yán)重的是將會導(dǎo)致社會對公務(wù)員群體的“另眼”看待和隔離心理。

　　“為了多發(fā)津貼補(bǔ)貼，有些地方和有些部門千方百計搞違規(guī)"創(chuàng)收"，加劇了"政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益?zhèn)€人化"傾向，直接導(dǎo)致了政府職能異化和公務(wù)員角色錯位?！焙芍フJ(rèn)為。

　　“濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，實質(zhì)上是對公共資金的一種部門占有，是對公共利益的侵占，是一種反社會公正的再分配形式，必然影響國家的收入分配制度，導(dǎo)致分配秩序的紊亂?！秉S小勇說。

　　正因此，近年來中央從沒停止對公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的規(guī)范。早在2005年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了六部委《關(guān)于做好清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作的意見》，對規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼進(jìn)行了部署。

　　2006年7月，中國實行新的公務(wù)員工資制度，同時開始對中央機(jī)關(guān)、各省市津貼補(bǔ)貼發(fā)放進(jìn)行清理規(guī)范，計劃用3年時間，將地區(qū)差控制在合理范圍，并通過行政手段“削峰填谷”，使同級政府不同部門之間的津貼補(bǔ)貼水平大體相當(dāng)。此后，各地陸續(xù)開始清理合并公務(wù)員收入中的各類津貼補(bǔ)貼，原先“不上臺面”的收入被取消或變成“明補(bǔ)”，這也被稱為“陽光工資”改革。

　　對于各地區(qū)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，國家出臺了一個范圍，平均值不能低于年2.1萬元，也不能高于4萬元。

　　“通過控制過高地區(qū)的津貼補(bǔ)貼發(fā)放水平，目的是逐步將不同地區(qū)津貼補(bǔ)貼水平高低差距控制在合理范圍以內(nèi)?！北本┐髮W(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院李紹榮教授接受本刊記者采訪時認(rèn)為，“但即使有年均津貼補(bǔ)貼2.1萬元這個最低調(diào)控線，有些財力弱的貧困地區(qū)也根本無法達(dá)到?！?/p>

　　而據(jù)知情人透露，近年來有些發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員，雖在工資單上“規(guī)范”了津貼補(bǔ)貼，但更多是直接或變相地發(fā)放有價證券或?qū)嵨铩?/p>

　　執(zhí)行效果大打折扣

　　從目前情況看，在各地規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼取得了一些成效的同時，依然還存在一些違規(guī)現(xiàn)象。

　　據(jù)了解，各地濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的資金來源，基本是預(yù)算外資金。“政府的預(yù)算外資金收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金、國有企業(yè)和主管部門收入以及其他收入。”中國政法大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所副所長陳明生副教授接受本刊記者采訪時說，“其中行政事業(yè)性收費(fèi)是預(yù)算外資金最主要的來源，占全部預(yù)算外資金的近70%。各種行政收費(fèi)項目主要集中在公安、建設(shè)、工商、房管、教育等部門?！?/p>

　　“預(yù)算外收入的失控，是造成公務(wù)員獎金津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的主要原因?！焙芍ブ赋觯坝捎诘胤秸A(yù)算外收入在體制外循環(huán)，"小金庫"的存在，成為一些公務(wù)員獲取灰色津貼補(bǔ)貼的主要渠道。如果缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，趨利的內(nèi)部動機(jī)就會抬頭，就會造成整體上的收入差異化和秩序失控的局面?！?/p>

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1992年，全國預(yù)算外資金為3855億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的90%以上。到了2006年，全國預(yù)算外收入總量已與3.9萬億元的國家財政收入不相上下。這些數(shù)據(jù)的背后，也許是“部門下屬企業(yè)”的紅火，以及“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的發(fā)達(dá)，由此帶來部門津貼補(bǔ)貼的泛濫。

　　在黃小勇看來，部門利益作祟、個人追逐利益最大化的沖動，是津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的內(nèi)在動力，預(yù)算外收入的存在提供了灰色收入獲取的可能性，而對預(yù)算外收入缺乏管理規(guī)范最終讓這種可能性成為現(xiàn)實。

　　陳明生說，公務(wù)員津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的原因，一方面是國家和地方層面對于建立“地區(qū)津貼制度”的規(guī)定不夠清晰、具體，導(dǎo)致地方或部門“巧立名目”提高公務(wù)員收入。另一方面是對津貼補(bǔ)貼發(fā)放，乃至預(yù)算外資金收入及使用的監(jiān)控力度偏弱，對已有規(guī)范執(zhí)行不嚴(yán)，無法形成震懾力。

　　審計署2009年度抽查56個中央部門，發(fā)現(xiàn)5170張為假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等。

　　2010年6月23日，審計署審計長劉家義向十一屆全國人大常委會第十五次會議作審計報告時指出，一些中央部門及所屬單位仍存在違反財經(jīng)制度規(guī)定的問題。報告顯示，一些部門及所屬單位擠占挪用財政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼10.95億元。

　　但遺憾的是，這些審計出來的嚴(yán)重違法行為，公眾極少見有相應(yīng)的處罰結(jié)果，更少見誰主動出來擔(dān)責(zé)。