加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程 縮小城鄉(xiāng)差別

????一、新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)

????新型城鎮(zhèn)化就是推進(jìn)城鎮(zhèn)化由偏重?cái)?shù)量規(guī)模增加向更加注重質(zhì)量?jī)?nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，由偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向更加注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，由偏重城市發(fā)展向更加注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變。去年底以來(lái)，中央召開(kāi)了一系列重要工作會(huì)議，把城鎮(zhèn)化建設(shè)提到了一個(gè)前所未有的高度，將其作為擴(kuò)內(nèi)需的重要依托和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力。今年的中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，把擴(kuò)大農(nóng)村需求作為拉動(dòng)內(nèi)需的關(guān)鍵舉措，把建設(shè)新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力。

????近期，市委、市政府專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了全市城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，出臺(tái)了《關(guān)于大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見(jiàn)》，把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化擺上了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全局工作的突出位置。首先城鎮(zhèn)化可以有效擴(kuò)大城市消費(fèi)群體，增加居民消費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年我國(guó)農(nóng)民人均消費(fèi)支出為8869元，大中城市居民人均消費(fèi)支出為10599元，表明從鄉(xiāng)村到城市，居民消費(fèi)明顯增加；二是城鎮(zhèn)化可以提高農(nóng)村居民消費(fèi)水平。農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)增加農(nóng)民收入和提高農(nóng)民消費(fèi)水平具有明顯效果；第三城鎮(zhèn)化可以有力拉動(dòng)投資需求。城鎮(zhèn)人口的增加，可以帶來(lái)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等多方面投資需求。

????二、我市城鎮(zhèn)化工作的現(xiàn)狀

????2003年以來(lái)，伴隨著奧帆賽在青島的成功舉辦，青島城市建設(shè)進(jìn)入了歷史上發(fā)展最快、效果最為明顯的時(shí)期。2009年底，全市城鎮(zhèn)化水平達(dá)到64.7%，年均提升1.3個(gè)百分點(diǎn)。但客觀地看，尤其與一些幾乎同時(shí)起步城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)城市對(duì)比，我市城鎮(zhèn)化建設(shè)總體推進(jìn)不快，發(fā)展不平衡問(wèn)題十分突出，城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)還比較弱，與建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際城市的要求相比差距更大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年青島市GDP總量在全國(guó)大中城市排名第10位，但是，我市城鎮(zhèn)化率在全國(guó)大中城市中僅列第32位。縣域五市在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣排名最高的膠南市列第25位，而城鎮(zhèn)化率膠南市在全國(guó)縣級(jí)市中僅列第73位。17個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)入全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)的只有5個(gè)，城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從深層次分析，我市城鎮(zhèn)化發(fā)展仍存在一些亟待解決的突出矛盾和問(wèn)題。

????一是鎮(zhèn)域規(guī)劃編制水平不高。規(guī)劃是引領(lǐng)城市建設(shè)發(fā)展的總綱，由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村規(guī)劃重視程度不夠，各區(qū)市把主要工作精力放在區(qū)市駐地規(guī)劃上，存在著重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃編制層次較低，鎮(zhèn)域規(guī)劃覆蓋面窄，規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性不強(qiáng)等問(wèn)題。

????二是城鄉(xiāng)同籍管理難以落實(shí)。我市農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移具有明顯的“就近就地”特征，全市農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在本區(qū)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)務(wù)工經(jīng)商的占85%以上。這些農(nóng)民由于戶(hù)籍身份難以轉(zhuǎn)移，辦理落戶(hù)的“門(mén)檻”相對(duì)較高，使這部分人口處于“半城半鄉(xiāng)”的狀態(tài)，從而導(dǎo)致了鎮(zhèn)域人口集中度不夠的狀況。

????三是鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，產(chǎn)業(yè)集聚度不高。目前我市鎮(zhèn)域綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模普遍較小，多數(shù)鎮(zhèn)發(fā)展模式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似、缺乏鮮明特色，難以形成產(chǎn)業(yè)集聚。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類(lèi)園區(qū)較多，園區(qū)投資強(qiáng)度又明顯不足。

????四是基礎(chǔ)設(shè)施功能不全，公共服務(wù)設(shè)施不配套。由于新增城建設(shè)施主要集中在中心城區(qū)和區(qū)市駐地，重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏對(duì)接，成為影響城鎮(zhèn)化推進(jìn)的薄弱環(huán)節(jié)。

????五是財(cái)政投入捉襟見(jiàn)肘。由于目前的財(cái)政體制，市里很難撥出大量資金用于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，而五市自身投入不足。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，基本上是“吃飯財(cái)政”，扣除各種剛性支出后，真正用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金寥寥無(wú)幾。

????三、對(duì)策建議

????加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)差別，核心是牢固樹(shù)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的理念，按照全市城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出的城鎮(zhèn)化工作目標(biāo)，解決好上述存在的突出矛盾和問(wèn)題。

????一是提高城鎮(zhèn)規(guī)劃編制權(quán)限，完善城鎮(zhèn)規(guī)劃管理體系。2010年底前，編制完成《青島市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《城鎮(zhèn)化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《重點(diǎn)中心鎮(zhèn)布局規(guī)劃》，確保實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的有機(jī)銜接，加快構(gòu)建以縣城為中心、小城鎮(zhèn)為骨干、中心村和新型社區(qū)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。加快推進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制進(jìn)度，擴(kuò)大規(guī)劃覆蓋面，力爭(zhēng)到2012年底前全市所有縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)控制性規(guī)劃全覆蓋。建立健全規(guī)劃編制修訂公眾參與制度，完善規(guī)劃實(shí)施的檢查、糾正和責(zé)任追究制度，增強(qiáng)規(guī)劃的法定性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

????二是把縣城做大做強(qiáng)。目前青島所轄五市駐地已具備較完善的城市功能，完全有條件做大做強(qiáng)。到2020年應(yīng)向著有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、城市功能更加完善、人口在30萬(wàn)至60萬(wàn)的現(xiàn)代化大中城市的目標(biāo)奮進(jìn)。

????三是加快重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)模膨脹。把大力發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化工作的突破口和切入點(diǎn)，按照“全面推進(jìn)、重點(diǎn)培育”的原則，加快實(shí)施重點(diǎn)鎮(zhèn)培育工程。對(duì)于《青島市城鎮(zhèn)化意見(jiàn)》中確定的首批10個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，抓緊制定出臺(tái)配套政策，加大政策整合力度，實(shí)行重點(diǎn)鎮(zhèn)政策“直通車(chē)”制度，凡是市以上賦予重點(diǎn)鎮(zhèn)的各項(xiàng)政策措施一律直接到重點(diǎn)鎮(zhèn)，有效化解政策兌現(xiàn)的遞減效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)扶持政策效益的最大化。在產(chǎn)業(yè)培育方面，大力培育支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)周邊鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，加快形成各具特色的產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)、商貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)和旅游名鎮(zhèn)，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口集聚。在項(xiàng)目用地方面，建議對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)用地指標(biāo)實(shí)行單列，戴帽下達(dá)到各鎮(zhèn)，不占用區(qū)市用地指標(biāo)，各鎮(zhèn)通過(guò)土地挖潛獲得的土地復(fù)墾指標(biāo)也全部用于當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)。在行政管理方面，要從全市范圍內(nèi)抽調(diào)選拔發(fā)改、城建、規(guī)劃、金融方面的人才到重點(diǎn)鎮(zhèn)任職；積極擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)管理權(quán)限，在重點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)置綜合執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)，通過(guò)直接下放、委托授權(quán)等形式賦予各鎮(zhèn)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，增強(qiáng)發(fā)展活力。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作，促進(jìn)區(qū)域資源整合和生產(chǎn)要素集聚，合并后重點(diǎn)鎮(zhèn)轄區(qū)人口達(dá)到10萬(wàn)人以上，進(jìn)一步增強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)的承載能力和區(qū)域輻射帶動(dòng)能力。

????四是以農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造為重點(diǎn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套。全面落實(shí)市委、市政府全市農(nóng)村住房與危房改造會(huì)議三年完成城中村改造的任務(wù)要求，把農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要抓手來(lái)高度重視，使其成為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一個(gè)重要組成部分。一要按照統(tǒng)一規(guī)劃、適度超前、統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)的原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水、電、熱、氣、房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)承載力。二要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)房建設(shè)開(kāi)發(fā)模式，拓寬融資渠道。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村，可通過(guò)引進(jìn)有實(shí)力、專(zhuān)業(yè)化的公司墊資建設(shè)，騰出的舊村土地進(jìn)行招拍掛，所得資金用于兌付前期建設(shè)費(fèi)用。對(duì)有條件的村，可探索成立股份制開(kāi)發(fā)建設(shè)公司，負(fù)責(zé)村莊住房改造建設(shè)。積極創(chuàng)建農(nóng)村住房建設(shè)融資平臺(tái)。三要加快制定科學(xué)合理的安置補(bǔ)償政策，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性。四要鼓勵(lì)在解決好當(dāng)?shù)剞r(nóng)民住房需求的前提下，將在當(dāng)?shù)毓ぷ饕欢晗薜耐鈦?lái)務(wù)工經(jīng)商人員納入農(nóng)民經(jīng)濟(jì)適用房銷(xiāo)售對(duì)象管理，讓他們享受當(dāng)?shù)鼐用竦耐却觥?/p>

????五是完善城鄉(xiāng)戶(hù)籍管理制度。按照整體規(guī)劃、有序放開(kāi)、公正公平、方便群眾的原則，加快解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的農(nóng)民工落戶(hù)問(wèn)題。對(duì)市內(nèi)七區(qū)，在實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)口登記制度的基礎(chǔ)上，降低落戶(hù)門(mén)檻，加快實(shí)現(xiàn)常住戶(hù)口在七區(qū)范圍內(nèi)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)遷移。對(duì)縣域五市，建議全面放開(kāi)戶(hù)籍遷移政策，真正實(shí)現(xiàn)只要有合法固定的住所和相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源，就可以辦理落戶(hù)手續(xù)。要以深化城鄉(xiāng)戶(hù)籍管理制度改革為契機(jī)，抓緊研究制定教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、住房等方面的配套政策，使其與戶(hù)籍制度改革形成有效銜接，讓農(nóng)民享受到城市居民同等待遇，促使農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)集中，向城市居民和產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)換。針對(duì)部分社區(qū)和農(nóng)村務(wù)工人員在戶(hù)籍轉(zhuǎn)移中的利益分配問(wèn)題，一方面，對(duì)落戶(hù)社區(qū)的外來(lái)人員，明確不參與遷入社區(qū)的集體資產(chǎn)收益分配，由各區(qū)市設(shè)立臨時(shí)居委會(huì)方式進(jìn)行管理，其社會(huì)保障待遇納入各區(qū)市范疇統(tǒng)一考慮；另一方面，本市農(nóng)村務(wù)工人員戶(hù)口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后，一定期限內(nèi)仍可在計(jì)劃生育、宅基地、土地承包收益等方面享受原戶(hù)籍所在地政策。

????六是建立多元化投融資體制。在充分利用國(guó)家各項(xiàng)支農(nóng)政策，爭(zhēng)取國(guó)家項(xiàng)目資金支持的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大市本級(jí)財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)投入力度。加強(qiáng)對(duì)城市無(wú)形資產(chǎn)的挖掘使用，如戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、道路橋梁冠名權(quán)、公交線路經(jīng)營(yíng)權(quán)等，都可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等方式，為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集資金。(作者：市政協(xié)委員、市政府咨詢(xún)、黨組成員)