北大學(xué)者再就拆遷條例上書：征收是最后選擇

北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅在會上發(fā)言。本報實習記者高媛攝

　　北大學(xué)者就修改拆遷條例再上書 提出9方面修改意見建議涉及30戶以上征收決定應(yīng)辦聽證會

　　昨天，距離《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》（以下簡稱二次意見稿）公開征求意見結(jié)束還有5天，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心召開研討會，對二次意見稿初步提出9方面修改意見，準備討論斟酌后于下周一正式向國務(wù)院法制辦提交。這將是北大法學(xué)者又一次就拆遷條例上書。

　　去年12月7日，姜明安、沈巋、王錫鋅、陳端洪等北大五學(xué)者向全國人大常委會上書，要求對老拆遷條例進行審查。其后，關(guān)于新拆遷條例的討論與修改被推向公眾輿論中心。今年12月15日，二次意見稿正式公開征集意見，至12月30日結(jié)束。

　　昨天，姜明安、沈巋、王錫鋅、陳端洪、張千帆、鄭振源、黨國英、熊偉等20余位學(xué)者與會。學(xué)者們就二次意見稿進行了激烈討論，形成了初步的修改意見。同時，十多位被拆遷戶來到會場，除了聆聽學(xué)者的討論，還不時發(fā)表意見。

　　修改意見1

　　關(guān)于征收和補償?shù)脑瓌t的合法、正當，如最近媒體披露的上海靜安區(qū)“修改一個占地只有603平方米的地鐵出口，卻要征用約3.5萬平方米的土地”。

　　1.強調(diào)公益前提

　　二次意見稿第二條規(guī)定：征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當對被征收房屋的所有權(quán)人（以下簡稱被征收人）

　　2.全程公開透明

　　二次意見稿第三條規(guī)定：房屋征收與補償應(yīng)當遵循決策民主、程序正當、結(jié)論公開的原則。

　　3.征收是最后選擇

　　修改意見：增加一條：通過其他方式可以實現(xiàn)征收目的的，不得實施征收；確需實給予公平補償。

　　修改意見：為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當對被征收房屋的所有權(quán)人（以下簡稱被征收人）給予公平公開的原則。

　　修改意見：房屋征收與補償應(yīng)當遵循決策民主、程序正當、公開透明的原則。

　　理由：“結(jié)果公開”原則施征收的，應(yīng)選擇對被征收人損失最小的征收方案。

　　理由：房屋征收與補償還應(yīng)該遵循比例原則。目的的正當，并不意味著手段補償。

　　理由：二次意見稿與一次意見稿的第二條相比，少了“為了公共利益的需要”的規(guī)定，公益目的為原則，應(yīng)該是不能缺少的。是不全面的，房屋征收與補償?shù)恼麄€過程，包括征收依據(jù)、理由、補償方案等都應(yīng)該公開，除非涉及國家秘密。

　　修改意見2

　　關(guān)于公共利益的界定

　　前提中剔除商業(yè)開發(fā)

　　二次意見稿第八條規(guī)定：為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：……

　　修改意見：有下列符合公共利益需要的情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：……

　　理由：“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要”的規(guī)定，在公共利益前面增加的限定是籠統(tǒng)寬泛的。

　　專家補充：王錫鋅表示，很多商業(yè)開發(fā)可由此實現(xiàn)合法征收。應(yīng)增一個排他性條款：以商業(yè)開發(fā)為內(nèi)容的征收不得認定為公共利益的需要。

　　修改意見3

　　關(guān)于國有土地上房屋征收行政規(guī)劃的公眾參與

　　公眾應(yīng)參與規(guī)劃編制

　　二次意見稿第八條第二款規(guī)定：前款規(guī)定的各項建設(shè)活動，應(yīng)該符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)該納入市、縣級人民政府國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

　　修改意見：將第一句修改為：“前款規(guī)定的各項建設(shè)活動，應(yīng)該符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃；規(guī)劃涉及的被征收人和社會公眾有權(quán)依法參與相關(guān)規(guī)劃的編制過程。”將其第二款第二句作為該條第三款。

　　理由：這些建議是強調(diào)公眾（特別是作為利害關(guān)系人的公眾）對規(guī)劃編制的參與。

　　修改意見4

　　關(guān)于舊房改造的決策民主

　　舊房屋改造需2/3同意

　　修改意見：第八條第二款第二句變?yōu)榈谌詈?，改為：保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)該納入市、縣級人民政府國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。其中，舊城區(qū)改建涉及征收、改造舊房屋的，應(yīng)當征得舊房屋征收范圍內(nèi)三分之二以上被征收人的同意。

　　理由：二次意見稿以“舊城區(qū)改建”替換“舊房改造”，將舊城區(qū)改建納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，由縣級以上人民代表大會審議通過。根據(jù)我國人民代表大會制度的現(xiàn)狀，這種改造在法律實施過程中，很容易形成被征收人多數(shù)意見完全不受重視的現(xiàn)象。由于危房改造會威脅住戶甚至行人的安全，不應(yīng)有三分之二以上多數(shù)人同意的條件，故用“舊房屋改造”概念取代。

　　修改意見5

　　關(guān)于房屋征收決定程序的公眾參與

　　1.征意見包括開聽證會

　　二次意見稿第九條第二款：市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定進行風險評估，組織有關(guān)部門和專家論證，并將房屋征收范圍、征收補償方案予以公布征求意見。征求意見期限不少于30日。

　　修改意見：市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定進行風險評估，組織有關(guān)部門和專家論證，并將房屋征收目的、征收范圍、征收補償方案予以公布，以座談會、論證會、聽證會等方式聽取公眾和被征收人的意見。

　　理由：單一的公開征求意見方式不利于被征收人有效表達自身意見?！罢魇漳康摹惫_征求意見，有助于討論具體建設(shè)項目是否符合公共利益的需要。

　　2.涉及30戶以上應(yīng)聽證

　　二次意見稿第十條第二款規(guī)定：市、縣級人民政府作出涉及被征收人數(shù)量較多的房屋征收決定，須經(jīng)政府常務(wù)會議討論通過。

　　修改意見：市、縣級人民政府作出涉及30戶以上被征收人的房屋征收決定，應(yīng)當公開舉行聽證會，須經(jīng)政府常務(wù)會議討論。

　　理由：要明確“被征收人數(shù)量較多”的具體標準，我們建議為30戶（也可以是更合理但同樣明確的數(shù)值）。對于此類影響較大的征收決定，應(yīng)該舉行正式的聽證會，以充分保障被征收人的參與權(quán)和表達權(quán)。

　　修改意見6

　　關(guān)于征收補償決定的強執(zhí)

　　強制拆遷應(yīng)“裁執(zhí)分離”

　　二次意見稿第二十五條規(guī)定：被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。

　　申請人民法院強制執(zhí)行前，房屋征收部門應(yīng)當按照補償決定，對被征收人先予貨幣補償或者提供產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋、周轉(zhuǎn)用房。

　　修改意見：應(yīng)將這兩段中的“強制執(zhí)行”改為“強制執(zhí)行裁定”。

　　被征收人在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的，行政復(fù)議或行政訴訟期間，市、縣人民政府不得申請人民法院強制執(zhí)行，但不及時申請執(zhí)行可能給國家利益、公共利益造成不可彌補的損失的除外。

　　人民法院依法作出強制執(zhí)行裁定的，由市、縣級人民政府依照裁定組織實施強制執(zhí)行；作出裁定的人民法院負責對強制執(zhí)行行為進行監(jiān)督；被征收人有權(quán)對違法執(zhí)行行為提起訴訟。

　　理由：希望建立司法強拆的“裁執(zhí)分離”制度，明確由法院作出裁定以后，由政府組織實施具體的強制搬遷，從而保證法院不至于淪為“拆遷公司”。

　　修改意見7

　　關(guān)于房地產(chǎn)評估機構(gòu)選擇

　　不限定評估機構(gòu)范圍

　　二次意見稿第十七條規(guī)定：房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人選定。被征收人選定房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的具體辦法由市、縣級人民政府規(guī)定。

　　修改意見：應(yīng)增加：“但不得限定評估機構(gòu)范圍，不得限定被征收人自由選擇本行政區(qū)域以外的評估機構(gòu)?！?/p>

　　理由：應(yīng)限制市、縣人民政府的權(quán)力，保證全國統(tǒng)一的房地產(chǎn)價格評估獨立、客觀、公正。

　　修改意見8

　　關(guān)于停產(chǎn)、停業(yè)損失的補償

　　停產(chǎn)停業(yè)損失省級定

　　二次意見稿第二十條規(guī)定：對因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由市、縣級人民政府規(guī)定。

　　修改意見：改為“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。

　　理由：停產(chǎn)停業(yè)損失應(yīng)該形成相對集中、統(tǒng)一的平等標準，由不參加征收補償具體工作的省級政府制定具體辦法。

　　修改意見9

　　關(guān)于承租人權(quán)益損失補償

　　承租人損失應(yīng)獲補償

　　修改意見：

　　1.第二條增加一款：被征收房屋承租人的正當權(quán)益因房屋征收而受到損失的，應(yīng)當給予公平補償。

　　2.第十九條第一款改為:對因征收房屋造成被征收人或承租人搬遷的，房屋征收部門應(yīng)當支付搬遷費。

　　3.第二十條第一句修改為：對因征收房屋造成被征收人或承租人的停產(chǎn)停業(yè)損失的，根據(jù)相關(guān)因素確定賠償。

　　理由：二次意見稿只字未提對承租人權(quán)益的保護。德國已如此做，應(yīng)借鑒。（作者：易靖）