國土系統(tǒng)反腐長效機制亟待健全

????核心提示：“腐敗高發(fā)，官商勾結(jié)”，國土系統(tǒng)貪腐問題近年來引起輿論高度關(guān)注。事實上，國土部對系統(tǒng)內(nèi)腐敗問題的整治舉措從未間斷，然而國土官員貪腐消息爆出的速度從未落后于反腐新規(guī)出臺的速度，從而使得國土反腐公信力大打折扣。如何跳出運動式治理的窠臼，建立健全國土反腐長效機制，成為擺在相關(guān)部門面前亟待解決的重大問題。

????輿論猜測國土系統(tǒng)或?qū)⒃傧品锤L(fēng)暴

????8月19日下午，中央紀(jì)委、最

????但事實上，這絕不是國土部第一次高調(diào)反腐。2009 年9月4日，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于開展土地儲備制度建設(shè)和運行情況調(diào)查的緊急通知》，要求地方政府和主管部門對土地儲備制度的“防范腐敗機制”以及實施情況進行檢查，向國土資源部一并匯報。有消息人士向媒體透露，《通知》明確了幾個檢查的環(huán)節(jié)，其中包括收購———管理———一級開發(fā)———出讓鏈條上的決策主體、決策程序、價格確定等，重點是這些環(huán)節(jié)上防腐、反腐機制的設(shè)計運行情況。這則消息被媒體解讀為國土部首次把目光轉(zhuǎn)向了土地儲備制度的腐敗問題，并稱，“‘一輪反腐風(fēng)暴’在未來或難避免”。《中國工商時報》還認(rèn)為，該通知的行文有問計于地方的含義；在集中了各地的防腐經(jīng)驗后，國土部可能會制訂一個全國性的土地儲備防腐敗機制。

????2009 年10月13日，國土資源部對外印發(fā)了《國土資源執(zhí)法監(jiān)察巡查工作規(guī)范》（試行）,其中對國土資源的監(jiān)察及處理的流程進行了明確說明。這一《規(guī)范》被看作是“此輪反腐風(fēng)暴”進入實施階段的標(biāo)志。

????2010 年3月，國土部在全國啟動大規(guī)模土地調(diào)研。自3 月5日開始，國土資源部百名官員分30 個小組，奔赴中國30 個省區(qū)市進行實地調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容涉及土地出讓金狀況與完善方向；土地執(zhí)法監(jiān)察效果，主要包括小產(chǎn)權(quán)房、高爾夫球場清理情況及處置政策建議；以及土地腐敗等當(dāng)前土地管理中的諸多敏感問題。據(jù)透露，此次調(diào)研重點涉及腐敗問題的是深入開展案例分析，梳理國土資源領(lǐng)域腐敗案件高發(fā)易發(fā)環(huán)節(jié)，分析腐敗案件的客觀規(guī)律和制度缺陷，提出進一步完善制度等政策措施，并未涉及具體制度建設(shè)。3 月31日召開的國土系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議明確了今年重點查處的十類案件，其中，土地審批中違法違規(guī)、索賄受賄被列居首位。

????從國土部近期發(fā)布的政策規(guī)定看，從土地儲備、小產(chǎn)權(quán)房、十類案件到土地和礦業(yè)權(quán)審批，土地審批的關(guān)注度漸次提升。而措施則經(jīng)歷了從防腐機制檢查、明確土地監(jiān)察流程到實地調(diào)研。受公開信息的限制，我們無法窺伺到《方案》究竟在國土系統(tǒng)反腐機制建設(shè)上做出哪些創(chuàng)新，但從前幾項舉措看，除明確土地監(jiān)察流程外，另兩項措施皆為運動式治理，而明確流程本身也并無創(chuàng)新，最為關(guān)鍵的是，這幾項舉措均是國土系統(tǒng)內(nèi)查。如何解決國土領(lǐng)域的腐敗問題似乎仍未成形。

????窩案叢生、官商勾結(jié)拼就國土貪腐亂象

????若能掌握國土系統(tǒng)腐敗的特點，或許能夠?qū)γ鞒鲆惶子行У谋O(jiān)管制衡機制有所幫助。

????首先，“官商勾結(jié)”是土地腐敗的主要表現(xiàn)形式。在國土官員貪腐的背后，總能看到開發(fā)商行賄的影子，主要集中在征地拆遷管理、國土資源規(guī)劃、土地資源管理和利用等領(lǐng)域。據(jù)浙江省檢察院統(tǒng)計，2009年1 月到11月，該省有67 名國土官員被立案查處，其中三成涉及國土官員與房地產(chǎn)公司之間的利益糾葛，一半以上的受賄國土官員與房地產(chǎn)商有不同程度的利益糾葛。

????第二，窩案、串案的高發(fā)成為近年來國土系統(tǒng)腐敗的又一特征。如2009年11 月至今年1 月的河北石家莊市國土局貪腐窩案，今年4月江蘇無錫國土局窩案等，都有大批官員落馬。山東濟寧市檢察院認(rèn)為，征地拆遷涉及土地、房產(chǎn)、評估機構(gòu)、村鎮(zhèn)等多個單位和個人，涉及實地勘查、面積測量、評估、補償款核定、簽訂補償協(xié)議、發(fā)放補償金等多個環(huán)節(jié)，經(jīng)手人員較多，一人難以達到目的，于是不法分子上下聯(lián)動、左右配合。東北師大廉政研究中心教授柏維春也指出，國土腐敗涉案人員多是政府官員，關(guān)系多為上下級、同事或朋友，彼此結(jié)成利益共盟，容易形成串案窩案。土地腐敗涉及的范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止國土資源一個部門，規(guī)劃局、交通局及地區(qū)黨政官員在各類涉及土地資源的腐敗案件中也常常出現(xiàn)。譬如，對于規(guī)劃局的官員而言，容積率、建筑密度和綠化率的些微浮動，對房地產(chǎn)商來說就可能是數(shù)千萬元的利潤，而非專業(yè)人士難以覺察。此外，由于建設(shè)用地往往關(guān)乎一地的發(fā)展整體規(guī)劃，行政首腦插手其間也就不足為奇。

????第三，城市與農(nóng)村國土腐敗所涉及的領(lǐng)域不盡相同。中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心主任經(jīng)濟師姚麗認(rèn)為，城市涉土腐敗主要發(fā)生在土地改變性質(zhì)、土地出讓等方面，涉及市、縣（區(qū)）兩級的少數(shù)干部利用職務(wù)之便，與開發(fā)商形成利益同盟，共謀私利。而農(nóng)村土地職務(wù)犯罪的高發(fā)階段卻是征地。在農(nóng)地征遷和出讓中，會出現(xiàn)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府截留、挪用征地補償款，一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級干部利用職權(quán)套取、虛列、偽造侵吞征地補償安置資金等腐敗問題，極易引發(fā)社會群體性事件，其危害尤甚。

????地產(chǎn)政績依賴與限權(quán)監(jiān)督缺位成反腐難點

????在“土地財政”的背景下，“低地價”是地方政府招商引資策略中的重要籌碼，由此所帶來的經(jīng)濟發(fā)展又是衡量地方官員政績的硬性指標(biāo)。因而，地方政府出讓國有土地使用權(quán)時的動機就變得更加復(fù)雜。柏維春教授稱，土地吸引地方政府及其官員壟斷而不放其手的原因，不僅是可以得到“租金”，還可以招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟，規(guī)劃城市改變市容，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)拉動GDP，還可以增加財政，這些都是維持和晉升官位的政績標(biāo)識。

????此外，腐敗在國土系統(tǒng)內(nèi)得以泛濫，與該系統(tǒng)行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)一體的職能定位，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的雙重角色密切相關(guān)。最新一期《方圓法治》雜志刊文《土地爺八條生存法則》歷數(shù)了國土部門所持有的八項權(quán)力，從土地、礦產(chǎn)等自然資源的行政審核、審批到土地處置、確權(quán)、登記、發(fā)證和相關(guān)案件查處等無所不包。中央治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任傅奎也曾指出，對權(quán)力過于集中的國土部門的監(jiān)督監(jiān)管機制的缺位是該系統(tǒng)滋生腐敗的主要原因之一。

????一方面，法律設(shè)計并不完善，導(dǎo)致監(jiān)督無據(jù)。江西師范大學(xué)政法學(xué)院法律系主任顏三忠認(rèn)為，現(xiàn)行土地管理法規(guī)中，對土地征用的條件、征用租用土地的價格、土地補償費的標(biāo)準(zhǔn)等僅作了原則性的規(guī)定，有些實施細(xì)則也不夠詳盡完備。如在處理具體的土地事務(wù)中，各級政府對土地有很大的出讓權(quán)、定價權(quán)，有關(guān)的決策人員、經(jīng)辦人員擁有很大的自主決定權(quán)，這就給公共權(quán)力尋租留下了余地。

????另一方面，有制度無落實導(dǎo)致監(jiān)督失效?！稒z察日報》曾刊文《根治土地腐敗重在權(quán)力制衡》稱，即便法律明示的良性規(guī)則，有時在地方利益的整體捆綁下，也難以得到司法部門有力的執(zhí)行。以土地拍賣為例，在具體操作中，仍然難逃各種潛規(guī)則的操控，如附帶特殊的拍賣條件，使特定地塊落入某些特定的符合購買資格的開發(fā)商的彀中。這其實還只是“冰山一角”。在土地收儲、土地拆遷、土地平整、土地測量、土地規(guī)劃、礦山出讓等由國土部門管理的事項中，任何一個環(huán)節(jié)都藏有大量權(quán)力尋租的空間。而現(xiàn)實中隨意變更規(guī)劃用地，把工業(yè)用地改為商業(yè)用地，把綠化用地改為建筑用地的現(xiàn)象更是司空見慣，卻很少見到有關(guān)部門去“上門”監(jiān)督的。

????運動式治理外的長效反腐機制建設(shè)迫在眉睫

????國土系統(tǒng)腐敗案的頻發(fā)，影響的不只是政府的公信力，房地產(chǎn)開發(fā)的腐敗成本所引發(fā)的房價居高不下頗為群眾詬病，此外，征地血案的頻繁發(fā)生對維護社會穩(wěn)定同樣造成極為不利的影響。治理國土系統(tǒng)腐敗，建立健全長效反腐機制已迫在眉睫。而加強監(jiān)督、程序公開、嚴(yán)厲問責(zé)都成為媒體關(guān)注的重點。

????《檢察日報》在文章《根治土地腐敗重在權(quán)力制衡》中提出，欲從長遠(yuǎn)構(gòu)筑起國土系統(tǒng)的“廉潔生態(tài)”，需從國土部門和官員手中的權(quán)力入手，讓專門監(jiān)督機關(guān)的眼睛隨時緊盯國有土地和礦藏的出讓過程，加大對土地規(guī)劃變更等的調(diào)查和問責(zé)；同時打造更為公開透明的權(quán)力運行程序，重點在招標(biāo)、拍賣等過程中導(dǎo)入社會監(jiān)督力量，如將土地的招標(biāo)權(quán)交給中立的單位來操作以避免官商勾結(jié)，及時將投標(biāo)人的能力、財力等指標(biāo)向社會公開等；再輔以嚴(yán)密的刑事執(zhí)法，把運動式打擊轉(zhuǎn)化為有制度預(yù)期的常態(tài)司法，讓刑罰成為一種“必定性”和“確定性”的腐敗行為后果，以防止整治之后僥幸心理下的“前腐后繼”。