青島加速城市化模式轉(zhuǎn)型 大力推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)市建設(shè)

????2010年4月28日中央主管部門召開會(huì)議，確定在浙江、廣東、山東等省的25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展行政管理體制改革試點(diǎn)工作，包括設(shè)置鎮(zhèn)級(jí)市的試點(diǎn)。溫州市已經(jīng)啟動(dòng)的進(jìn)行設(shè)置鎮(zhèn)級(jí)市的試點(diǎn)，將五個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)建市，這對(duì)于中國(guó)建設(shè)和發(fā)展小城市具有著首先“吃螃蟹”的意義。在山東省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，青島作為山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展位處首位度的國(guó)家級(jí)中心城市，作為最早提出建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市原創(chuàng)理論的城市，理應(yīng)率先在建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市上實(shí)

????20世紀(jì)90年代始，經(jīng)過(guò)改革開放10余年的發(fā)展而積累起一定能量的中國(guó)城市，順應(yīng)世界城市化的發(fā)展大勢(shì)，開始了以擴(kuò)大城市市區(qū)面積為標(biāo)志的加快推進(jìn)城市化的步伐。經(jīng)過(guò)近10年的努力，中國(guó)的中等以上城市幾乎都實(shí)現(xiàn)了城市市區(qū)面積的擴(kuò)張。但是中國(guó)的城市化遇到了三大矛盾：一是大城市攤大餅式的布局發(fā)展，形成了不合理的城市結(jié)構(gòu)，帶來(lái)難以解決的環(huán)境污染、交通堵塞、人口擁擠、就業(yè)困難等問(wèn)題，逐漸出現(xiàn)了“大城市病”。二是一陣風(fēng)式的縣改市，很多是在違背城市發(fā)展規(guī)律的情況下，單純靠行政手段完成的，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期不合理的存在，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益的問(wèn)題不斷發(fā)生，社會(huì)矛盾時(shí)有激化，影響著社會(huì)的安定，影響著城鄉(xiāng)民生水平的提高。三是傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，雖然取得一定進(jìn)展，但是在這種模式下，無(wú)法消除小城鎮(zhèn)仍然是“鄉(xiāng)”的心理障礙。實(shí)踐迫切要求確立新的城市結(jié)構(gòu)模式，迫切要求以新的城市結(jié)構(gòu)觀，把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收以及小城鎮(zhèn)化達(dá)到一定規(guī)模的鎮(zhèn)改設(shè)為市，建立一批鎮(zhèn)級(jí)市，以使小城鎮(zhèn)徹底城市化。可以肯定的講，建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市為“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”提供了非常廣闊的發(fā)展空間，形成了非?？茖W(xué)的城市化發(fā)展模式空間布局結(jié)構(gòu)，是加快推進(jìn)“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是從根本上破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展難題的科學(xué)壯舉，是深入進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理體制和行政管理體制改革的偉大實(shí)踐。

????一、建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)小城市是推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要模式

????把握城市發(fā)展的變化趨勢(shì)，需要科學(xué)認(rèn)識(shí)大城市群發(fā)展逾越行政管轄區(qū)地域的問(wèn)題，以及在中國(guó)建立鎮(zhèn)級(jí)市已經(jīng)成為勢(shì)所必然的趨勢(shì)。

????在經(jīng)濟(jì)全球化日益加快的形勢(shì)下，城市發(fā)展必須全方位確立在世界格局中的定位，建設(shè)世界城市已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)際城市的一種潮流性的發(fā)展模式。世界城市是城市發(fā)展的高級(jí)階段，是現(xiàn)代化國(guó)際城市的高端形態(tài)，產(chǎn)生著對(duì)世界政治、經(jīng)濟(jì)和文化等若干方面的巨大影響力、吸引力和親和力。目前，中國(guó)的中心城市幾乎都提出要建設(shè)現(xiàn)代化的國(guó)際性城市或者是大城市，有的還提出“世界城市”的概念。無(wú)論是哪一種提法，其本質(zhì)都是營(yíng)造城市發(fā)展的高端形態(tài)，都是占領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展制高點(diǎn)，集知識(shí)、研發(fā)、制造、金融、貿(mào)易、物流、服務(wù)、會(huì)展、旅游、企業(yè)總部和人才為一體的全方位財(cái)富高端；成為物質(zhì)流、能量流、信息流、資本流、人才流既集聚又分流的國(guó)際樞紐。

????在高度城市化的時(shí)代，中心城市功能的日益加強(qiáng)，無(wú)論是城市還是鄉(xiāng)村，通過(guò)人流、物流與信息流等的密集交互作用，各級(jí)中心地都受到城市化進(jìn)程的強(qiáng)烈影響。不同的國(guó)家與地區(qū)，由于所處的城市化階段不同，不但城鄉(xiāng)差異的性質(zhì)不同，而且其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入、區(qū)域交通條件和城市競(jìng)爭(zhēng)力等也有很大的差異，加上當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)一體化，這些因素都會(huì)影響到中心地的功能特點(diǎn)與結(jié)構(gòu)。其主要變化的標(biāo)志是區(qū)域城市群圈的出現(xiàn)，區(qū)域城市群圈層結(jié)構(gòu)越緊密，標(biāo)志著地域分工與合作越協(xié)調(diào)，資源互補(bǔ)性越強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度越高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的梯度性越明顯，區(qū)域內(nèi)城市群的集聚輻射能力越強(qiáng)。城市群集聚輻射能力的強(qiáng)弱主要取決于其產(chǎn)業(yè)區(qū)位商的高低，取決于外向功能量、城市流強(qiáng)度與傾向度的大小及城市流強(qiáng)度結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化。

????區(qū)域城市群圈決定的多城市空間組合是相對(duì)于單個(gè)城市獨(dú)立存在而言的，是指多個(gè)城市在一個(gè)能夠相互感應(yīng)、相互聯(lián)系的地理空間內(nèi)，通過(guò)發(fā)達(dá)的交通通訊網(wǎng)絡(luò)，連接成規(guī)模層次分明、功能結(jié)構(gòu)合理和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的城市群落整體的過(guò)程。從全世界范圍看，一些大的多城市組合群體的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和區(qū)域功能十分巨大，既是一個(gè)地區(qū)和國(guó)家的重要經(jīng)濟(jì)力量，又往往具有突破國(guó)家區(qū)域疆界在全球范圍內(nèi)配置資源的功能和實(shí)力。

????世界級(jí)大城市群的主要功能是領(lǐng)導(dǎo)和影響世界的金融中心、管理中心、流通中心。世界級(jí)大城市群在成長(zhǎng)的初期都有發(fā)達(dá)的制造業(yè)。隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)，制造業(yè)逐漸向上游和下游延伸。上游發(fā)展試制、研發(fā)、設(shè)計(jì)、品牌、標(biāo)準(zhǔn)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；下游發(fā)展銷售、國(guó)際商貿(mào)、售后服務(wù)、金融、信息等服務(wù)業(yè)和消費(fèi)性服務(wù)業(yè)。環(huán)顧全球國(guó)際大都市空間范圍，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出行政管轄區(qū)地域。紐約大都市跨紐約州、新澤西州和康涅狄格州，包括31個(gè)縣。行政區(qū)劃的特點(diǎn)是具有凝滯性，形成后便長(zhǎng)期不變。國(guó)際大都市城市空間迅速擴(kuò)張，必然會(huì)沖破凝滯的行政界線束縛，向鄰近行政區(qū)蔓延。從中國(guó)的情況看，當(dāng)大城市群發(fā)展逾越行政管轄區(qū)地域，我們要把握住城市發(fā)展變化的重要趨勢(shì)，特別需要對(duì)以下問(wèn)題有著科學(xué)的認(rèn)識(shí)，并不斷提高操作水平。

????一是以大城市為中心，帶動(dòng)中小城市形成經(jīng)濟(jì)區(qū)，城市群越來(lái)越成為中國(guó)區(qū)域一體化的主導(dǎo)，并成為城市化的主體形態(tài)。中國(guó)改革開放30余年來(lái)，區(qū)域發(fā)展經(jīng)歷了由非均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展三個(gè)階段。目前，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了“多極多圈多帶多區(qū)”相互交融發(fā)展的時(shí)代，相互交融發(fā)展的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形式，客觀的決定了其運(yùn)行方式之一是不同經(jīng)濟(jì)主體的合作與聯(lián)合。

????一個(gè)城市無(wú)“區(qū)域”則會(huì)處在“被邊緣”的尷尬位置。城市群圈層結(jié)構(gòu)的形成，城市群之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素空間的流動(dòng)效率與質(zhì)量的高低、聯(lián)系的緊密程度，決定著主導(dǎo)力度。在“多極多圈多帶多區(qū)”發(fā)展時(shí)代里，區(qū)域與外界的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，其載體主要是區(qū)域內(nèi)的城市和城市群，其通道是快速立體化的交通網(wǎng)絡(luò)。因此，規(guī)劃編制不能局限于自身一城一地的規(guī)劃區(qū)域，而是要以聯(lián)群、擴(kuò)圈、結(jié)帶的新理念，從區(qū)域一體的跨行政管轄界限的視角，實(shí)現(xiàn)城市之間規(guī)劃協(xié)調(diào)互動(dòng)。為此，城市規(guī)劃要依據(jù)區(qū)域一體化的需要，在充分發(fā)揮城市比較優(yōu)勢(shì)的前提下，從建立制度入手，打破行政束縛，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模化、集團(tuán)化。

????二是中心城市的“龍頭”理論概念越來(lái)越多的讓位于“首位度”，并最終由“首位度”替代“龍頭”概念。這樣的讓位和替代，使多城市空間經(jīng)濟(jì)體或大都市圈里的諸多城市解決了多年龍頭、龍身、龍尾之分的心理障礙，表現(xiàn)為群龍共舞的蓬勃發(fā)展局面。如GDP總量占山東省2/3的山東半島城市群被公認(rèn)為中國(guó)第四大城市群，是中國(guó)沿海地帶最具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之一。在中國(guó)社科院發(fā)布的《2007-2008全球城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中，近五年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的20個(gè)城市里，山東半島城市群的煙臺(tái)、濰坊、威海、日照、淄博上榜。多年來(lái)山東半島城市群客觀存在著龍頭、龍身、龍尾之分的心理障礙，如果由“首位度”替代“龍頭”概念，就可以較好的消除心理障礙。

????三是高度重視小城市的發(fā)展，在中國(guó)建立鎮(zhèn)級(jí)市已經(jīng)提到實(shí)際操作的層面上來(lái)。從中國(guó)城市發(fā)展的趨勢(shì)看，隨著城市化以前所未有的速度加快發(fā)展，隨著以大城市為中心的經(jīng)濟(jì)圈或經(jīng)濟(jì)區(qū)的強(qiáng)力推進(jìn)，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)的成熟度越來(lái)越高，非常需要建立一大批鎮(zhèn)級(jí)小城市。建立鎮(zhèn)級(jí)市，是政治體制與經(jīng)濟(jì)管理體制所發(fā)生的一場(chǎng)偉大的變革，因?yàn)樗菍?duì)中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的中央直轄市 （省級(jí)）、省轄市（副省級(jí)或地級(jí)）及縣級(jí)市的三級(jí)城市管理體制的重大改革。對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家的城市層級(jí)管理體制，中國(guó)已經(jīng)建立起來(lái)的雄厚物質(zhì)基礎(chǔ)，傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)發(fā)展到今天表現(xiàn)出迫切需要改革以顯現(xiàn)巨大活力的意愿，都為建立鎮(zhèn)級(jí)市，變?nèi)?jí)城市行政管理體制為四級(jí)管理體制提供了完全可以操作的實(shí)踐基礎(chǔ)。

????二、充分認(rèn)識(shí)建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市的實(shí)踐意義

????建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市有助于從根本上遏止大城市日益膨脹的趨勢(shì)，從根本上改變中心城市過(guò)度集中發(fā)展的弊端，提高城市的整體管理水平；有助于從根本上解決城市化帶來(lái)的人口過(guò)度集中居住的現(xiàn)象，有效降低地震等自然災(zāi)害所造成的損失；有利于從根本上擺脫傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)觀念對(duì)國(guó)民城鄉(xiāng)思維的束縛，徹底消除“小城鎮(zhèn)仍然是農(nóng)村”的心理障礙；有利于對(duì)有限的土地空間進(jìn)行精雕細(xì)刻，最大限度的提高土地容積率水平；有利于最大限度的整合小區(qū)域資源，挖掘小區(qū)域發(fā)展?jié)摿?，科學(xué)地推進(jìn)大中小城市的合理布局，使小城市真正在“小”字上做足做強(qiáng)，永遠(yuǎn)展現(xiàn)“城市讓生活更美好”的主題。鎮(zhèn)級(jí)市完全是“市”的概念，它與小城鎮(zhèn)是絕不相同的理論概念。在區(qū)域城市群圈中，鎮(zhèn)級(jí)市的規(guī)模數(shù)量多寡、特色度高低決定了大城市群圈的發(fā)展活力強(qiáng)弱，成為大城市群圈城市層級(jí)結(jié)構(gòu)不可分割的重要組成部分。

????鎮(zhèn)級(jí)市的建設(shè)從根本破解了城中村的難題。城中村的存在是城市化發(fā)展的一個(gè)歷史過(guò)程，城中村問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在的差異和矛盾在城市化進(jìn)程中的集中反映。全國(guó)各大城市都有大量城中村存在，對(duì)于城市管理者來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但又沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)成的可以照搬照抄的改造模式，目前最好的模式是加快促進(jìn)變城中村為城市居民社區(qū)。但是在大中城市過(guò)度膨脹的情況下，由于利益主導(dǎo)，這種模式的推行帶來(lái)若干難以解決的社會(huì)矛盾，很容易埋下社會(huì)隱患。

????實(shí)踐將會(huì)證明，建立鎮(zhèn)級(jí)市由于區(qū)域面積小且又相對(duì)固定，完全可以在建設(shè)中從根本上變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為一元結(jié)構(gòu)。這樣就比較妥善地解決了城中村問(wèn)題，也比較容易推行變城中村農(nóng)民為城市社區(qū)居民的治理模式。鎮(zhèn)級(jí)市的建設(shè)成為加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最佳途徑，成為以城市化帶動(dòng)現(xiàn)代化、社會(huì)化的最佳模式，成為建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義創(chuàng)新理論的重要組成部分。

????據(jù)了解，目前若干地區(qū)都在積極做建立鎮(zhèn)級(jí)市的試點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)改革開放30余年的發(fā)展，青島市推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)取得重大成果，產(chǎn)生了一批既有產(chǎn)業(yè)特色，又具備吸納相當(dāng)規(guī)模人口居住的，形成一定規(guī)模人流、物流、商流，建立相對(duì)比較獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，完全可以達(dá)到小城市建立標(biāo)準(zhǔn)的鎮(zhèn)。從理論研究的假設(shè)出發(fā)，作為一家之言，筆者認(rèn)為，如果在靠近青島著名風(fēng)景區(qū)嶗山的王哥莊—惜福鎮(zhèn)小區(qū)域建設(shè)一座有東方風(fēng)味、海濱特色的小城市，將會(huì)極大地提升嶗山風(fēng)景區(qū)的旅游水平，有效分流主城區(qū)的居住人口；在膠南市瑯琊臺(tái)小區(qū)域、包括董家口港在內(nèi)，建設(shè)一座港口觀光小城市，將會(huì)盡可能放大城市優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城市空間最佳布局；還有即墨市溫泉—鰲山小區(qū)域也具有建設(shè)小城市的地理優(yōu)勢(shì)等。在這種情況下，抓住機(jī)遇，啟動(dòng)建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市的試點(diǎn)，加快推進(jìn)小城市的崛起，將會(huì)極大地推動(dòng)和完善“依托主城、環(huán)灣保護(hù)、擁灣發(fā)展、組團(tuán)布局、軸線輻射”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，以“大空間、大水面、大綠地”實(shí)現(xiàn)擁灣發(fā)展的城市科學(xué)布局，使青島全域海岸線成為生態(tài)岸線、經(jīng)濟(jì)岸線、生活岸線，使青島真正成為建設(shè)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)。在青島全域取得推進(jìn)城市化、現(xiàn)代化、社會(huì)化的巨大成果。

????三、提高建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市的操作水平

????鎮(zhèn)級(jí)市同現(xiàn)行的小城鎮(zhèn)有著質(zhì)的差異，建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市，規(guī)劃起點(diǎn)必須是世界眼光、戰(zhàn)略思維，充分體現(xiàn)以城市化帶動(dòng)現(xiàn)代化、社會(huì)化的標(biāo)準(zhǔn)制定指導(dǎo)原則。建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市的基本標(biāo)準(zhǔn)集中表現(xiàn)在六個(gè)方面：一是行政管轄區(qū)域可以超越現(xiàn)行的小城鎮(zhèn)行政管轄區(qū)域，原則上控制在100平方公里內(nèi)。二是居住人口10萬(wàn)人內(nèi)，且沒(méi)有現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民身份的差別，實(shí)施一元化人口管理。三是特色產(chǎn)業(yè)鮮明，且在大城市圈或城市群中具有獨(dú)特的處向度。四是具有相對(duì)完整的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。五是建設(shè)包括供電、給排水、供水、供氣、供熱、電訊、衛(wèi)生、教育、科技、文體、商貿(mào)及交通體系等比較完善的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，形成舒適、幽雅的居住環(huán)境。六是城市具有獨(dú)特的核心競(jìng)爭(zhēng)力，這種核心競(jìng)爭(zhēng)力表現(xiàn)出來(lái)的基本特征之一是“小政府、大社會(huì)”。

????在鎮(zhèn)級(jí)市建設(shè)中，需要重視江蘇創(chuàng)造的“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、企業(yè)促進(jìn)”全新開發(fā)小城市的“科賽模式”。 “科賽模式”的新，就在于科賽集團(tuán)是以有效聚集整合各類資源為核心競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，建立特色經(jīng)濟(jì)體系，進(jìn)行小城市開發(fā)的戰(zhàn)略投資商，而絕不是房地產(chǎn)開發(fā)商。青島建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市，可以發(fā)揮戰(zhàn)略性投資企業(yè)的運(yùn)作優(yōu)勢(shì)，通過(guò)建立強(qiáng)大的多層次、多領(lǐng)域合作的投資聯(lián)盟，進(jìn)行合作式的整體資本運(yùn)作，則必定會(huì)創(chuàng)造出成功的資本運(yùn)作模式。郭先登