甘肅玉門油竭城衰 資源枯竭型城市陷轉(zhuǎn)型困局

????資源枯竭城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的迷與困

????2008年3月以來國務院公布了二批共44個資源枯竭型城市名單。在這類城市里，經(jīng)濟社會生活暴露出了一系列問題，對此，本報于2009年8月在河北與遼寧兩省的資源枯竭型城市進行了調(diào)查，相關報道也引起了中央和地方政府的高度重視。最近，本報記者深入中國一個典型油田資源枯竭城市——甘肅省玉門市進行采訪，意在客觀展現(xiàn)此類城市經(jīng)濟發(fā)展面臨的困境與轉(zhuǎn)型中存在的問題。

????玉門經(jīng)濟轉(zhuǎn)型調(diào)查

????2010年初夏，玉門市老城區(qū)。風裹著塵沙，毫不留情地卷過這個人口不足3萬且殘敗破舊的油田基地。

????當?shù)厝嗣枋?，十年前，這里還繁華興盛，人口多達10余萬，城市功能齊全，經(jīng)濟發(fā)達。

????如此巨變，根源是開采了近70年的石油資源日趨枯竭；還有一個與其他資源枯竭型城市不同的原因是，玉門市政府駐地和玉門油田生活辦公基地相繼搬遷，僅留下部門老市民和油田生產(chǎn)基地，出現(xiàn)相關經(jīng)濟崩潰、大量房屋閑置、就業(yè)難與居民收入大幅減少等問題。

????2009年3月，玉門市被國務院列入第二批資源枯竭城市名單，中央和省級政府以財政資金和優(yōu)惠政策，支持該市擺脫資源枯竭困境。

????因油設市

????玉門市位于中國甘肅省河西走廊西部，因油而設，因油而興，是典型的石油資源型城市。

????上世紀三十年代末，玉門油田開始開發(fā)，著名地質(zhì)學家孫健初等三人受命前往玉門勘探開發(fā)油井，在現(xiàn)今老君廟旁邊開鑿出中國第一口油井——老君廟一號井，由此拉開了玉門系列油井的開發(fā)序幕。此后這里相繼誕生了中國第一個油田，誕生了新中國第一個石化基地，也誕生了“鐵人”王進喜。

????新中國成立后，玉門油田在社會主義建設中發(fā)揮了重要作用。1957年，玉門建成我國第一個現(xiàn)代石油工業(yè)基地，先后承擔起了中國石油工業(yè)“大學校、大試驗田、大研究所”和“出人才、出技術、出產(chǎn)品、出經(jīng)驗”的“三大四出”歷史重任，先后向全國各大油田培養(yǎng)輸送管理人員、技術骨干和職工12萬人，累計開采石油3011萬噸，加工原油3843萬噸，向國家上繳稅金120多億元，為新中國的誕生、建設和發(fā)展做出了巨大的歷史性貢獻。

????在中國石油工業(yè)上的突出貢獻，也帶給了玉門發(fā)展的機遇。1955年玉門油礦所在地成立了地級玉門市；1958年玉門縣政府從玉門鎮(zhèn)遷至玉門油礦，并入玉門市；1959年玉門石油管理局成立；1961年市局政企分設，玉門市改為縣級市至今……玉門這座城市徹底躺在了石油工業(yè)上。

????油竭城衰

????漫步在玉門市老市區(qū)的主街道上，一幢幢高大的樓房、四處林立的巨幅廣告牌以及各種功能完善的辦事機構和商業(yè)企業(yè)，不禁讓人遙想此城曾經(jīng)的繁華與富足。然而今時，一排排緊閉的門面房卻彰顯了這座城市的衰敗。甚至有人向記者調(diào)侃：2萬元就可以在這里買一棟樓，六層三個單元的，而且保證每套房的面積在50平方米以上。

????油竭城衰導致的經(jīng)濟蕭條，影響了這里很多人的生活。東崗村人王順及全家的命運在過去的10年里就上演了冰火兩重天的生存戲。

????年過半百的王順出生在這片石油的土地上，以開出租車為營生?！?003年前后吧，光我們跑出租的，那收入的差距老大了?！彼嬖V記者，現(xiàn)今一天的純收入是60元左右，而在十年前，每天最少也能有100元的收入。

????據(jù)王順描述，十年前，老市區(qū)人來人往，有將近10萬人左右；而現(xiàn)在這里的人口不足3萬人了。

????命運和生活發(fā)生改變的不僅僅只有王順一人，幾乎每個人都遭遇到了老城巨變的沖擊，甚至每個企業(yè)每個機構。

????中國人民銀行玉門市中心支行信貸和統(tǒng)計部主任程敏芳告訴本報記者，1998年到2008年的十年間，老市區(qū)的企業(yè)破產(chǎn)倒閉，使得各金融機構剝離和注銷人民幣5．6億元。

????本世紀初的前后，玉門市政府最先提出搬遷的想法；2002年2月，玉門油田生活和辦公基地逐漸東遷酒泉市肅州區(qū)；2003年4月，玉門市開始實施市政府駐地遷址工程，市政府駐地向西80公里遷至玉門鎮(zhèn)。

????記者多方調(diào)查得知，導致搬遷的直接原因是玉門市與石油管理局之間在很多方面出現(xiàn)了矛盾；根本的原因則是石油資源日趨枯竭，導致玉門市經(jīng)濟社會發(fā)展瓶頸出現(xiàn)。

????玉門石油管理局給本報記者的一份《玉門油田匯報材料》稱，油田累計探明石油地質(zhì)儲量16898．17萬噸，其中可采儲量4773．87萬噸。玉門油田經(jīng)過近70年的發(fā)展，目前原油產(chǎn)量艱難地維持在40萬噸，老油田已進入枯竭性開采階段，目前剩余可采儲量僅464．2萬噸，且剩余可動用儲量品位低，可采難度日益加大，產(chǎn)量逐年下降，經(jīng)濟效益逐年下滑。

????上述材料進一步稱：由于目前老油田剩余可采儲量十分有限，剩余油高度分散，油水關系復雜，大部分油水井套損嚴重，現(xiàn)有的開發(fā)技術進一步提高采收率的空間有限，增產(chǎn)挖潛措施效果越來越差，加之缺乏儲量接替，致使石油溝、白楊河、單北等3個油田瀕臨報廢，老君廟、鴨兒峽已進入后期開采，采油難度越來越大，成本居高不下。

????記者從甘肅省發(fā)展和改革委員會獲得的一份《關于申請將玉門市列入全國第二批資源枯竭型城市的請示》中也說明：“玉門油田成為目前全國開發(fā)最早、海拔最高、開采難度最大、企業(yè)規(guī)模最小、發(fā)展苦難最多的是有企業(yè)，也形成了玉門地方發(fā)展中的巨大困難和問題。”

????玉門發(fā)展中的問題還遠不止這些。由于石油資源的逐步枯竭，油田企業(yè)進行了多次改組改制和經(jīng)營結(jié)構、布局結(jié)構的大幅度調(diào)整。這對近半個世紀以來為服務石油企業(yè)而建立起來的地方行政體系、工商企業(yè)框架和社會服務體系造成了嚴重沖擊。特別是1998年以來，地方政府為服務油田開采而興辦的化工、輕工機械、石化下游開發(fā)等工業(yè)企業(yè)，糖酒、五金、飲服等配套的商貿(mào)服務企業(yè)絕大多數(shù)破產(chǎn)倒閉，原市屬工商業(yè)體系全面崩潰。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996年玉門市有市屬工業(yè)企業(yè)90家，經(jīng)過1998年前后的破產(chǎn)重組，2000年僅有8戶企業(yè)勉強維持經(jīng)營。

????而早在1995年，部分油田企業(yè)和5萬多油田職工、家屬就已開始陸續(xù)西遷至新疆吐哈油田，這樣的跡象卻沒有引起重視。吐哈油田人口分流與玉門油田生活辦公基地搬遷，使得玉門市城市化率由上世紀九十年的70％以上驟降至目前的35％左右，市屬工業(yè)經(jīng)濟比重也一直在6％－8％之間徘徊，整座城市正在衰竭。

????經(jīng)濟陷入崩潰邊緣

????“一油獨大”的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構，是玉門市國民經(jīng)濟的重要特征，也是玉門經(jīng)濟迅速陷入衰敗的癥結(jié)所在。

????記者從玉門市財政局獲得的經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示，石油及煉化產(chǎn)業(yè)貢獻了該市國民經(jīng)濟增長的70％以上，而財政收入中也有60％以上來自石油及相關產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)僅占10％左右。

????對此，長期跟蹤研究資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的東北財經(jīng)大學于立教授在接受本報記者采訪時表示，計劃經(jīng)濟時代背景下，幾乎所有的資源性城市都有的一個共同特征，資源產(chǎn)業(yè)是城市中唯一有競爭力的基本經(jīng)濟部門，其他產(chǎn)業(yè)幾乎都是為該產(chǎn)業(yè)及其從業(yè)人員提供商品和服務的非基本經(jīng)濟職能。

????“資源型產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟中所占的比重不僅非常高，而且是城市經(jīng)濟的核心和命脈。”他說，“資源型城市對資源型企業(yè)存在著一種特殊依附關系。資源產(chǎn)業(yè)是資源性城市的支柱產(chǎn)業(yè)，如果城市的支柱產(chǎn)業(yè)由一家企業(yè)主導甚至獨占，會形成城市對該企業(yè)的依附性。風險也會逐步顯現(xiàn)出來?！?/p>

????開采了70多年的玉門油田，隨著其資源日趨枯竭，風險早在上世紀九十年代中后期就已顯現(xiàn)出來。

????1995年以后，由于石油采掘成本上升，利潤減少，玉門石油管理局多次調(diào)整經(jīng)營結(jié)構，改制重組，并大辦“三產(chǎn)”服務業(yè)，造成了地方為服務油田興辦的化工、商貿(mào)、飲服、輕工機械等企業(yè)紛紛破產(chǎn)倒閉。

????上世紀末老市區(qū)個體工商戶達到5122戶，占全市總數(shù)的85％，曾是酒泉地區(qū)商賈云集、商貿(mào)流通業(yè)最繁榮的區(qū)域。隨著石油資源枯竭，人口開始外流、城市人口銳減，市場蕭條、消費萎縮。老市區(qū)個體工商戶銳減至2007年的1350戶，減少近70％。

????隨著企業(yè)的接連破產(chǎn)與個體戶的銳減，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的蕭條最終影響到了地方稅源的縮水。據(jù)測算，1998年至2007年的十年間，玉門市平均每年減少地方稅源1200萬元，累計減少1．2億元。地方財政隨著原油產(chǎn)量增長緩慢，油田稅收占財政收入的比重年均下降7．1％，與油田相關的地方稅收平均每年減少3500萬元。而在玉門油田興盛時期的1950年至1980年，財政收入以年均32％的速度增長。

????風險并不止于此。由于市政府搬遷新址和大量企業(yè)破產(chǎn)倒閉，導致新市區(qū)城市建設、老市區(qū)基礎設施改造和下崗失業(yè)人員安置方面的資金需求急劇增加。地方財政收支平衡的壓力很重，城市轉(zhuǎn)型資金缺口較大。2008年，全市財政自給率55．6％，人均財力1337元，政府性債務余額5．2元，是地方財政收入的2．08倍，財政赤字達2400萬元，且每年財政支出缺口都在3000萬元以上。

????經(jīng)濟資源流失嚴重，經(jīng)濟發(fā)展動力削弱。一方面，由于油田企業(yè)部分搬遷和生活基地的搬遷，造成了大量人口遷徙。盡管有3．72萬人的移民遷入補充，但是流出的主要是收入比較高、消費能力比較強的群體，而遷入的卻主要是貧困群體，消費能力弱，從而導致消費大幅萎縮，消費對經(jīng)濟發(fā)展的帶動能力減弱。另一方面，流出的主要是具有較高勞動力素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人和大量的專業(yè)技術人才，遷入的卻是較低素質(zhì)的農(nóng)業(yè)人口，導致專業(yè)技術人員嚴重不足，經(jīng)濟發(fā)展的科技動力和智力支撐減弱。同時，油田企業(yè)和生活基地的搬遷以及大量地方企業(yè)的破產(chǎn)倒閉，導致企業(yè)存款和居民儲蓄存款大量外流，經(jīng)濟發(fā)展所需的資本供給持續(xù)減少。

????亟待轉(zhuǎn)型

????玉門，隨同全國其它資源枯竭型城市一樣，轉(zhuǎn)型是擺在政府、企業(yè)和百姓面前最大的困難。

????2007年，國務院發(fā)布了《關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，明確提出中央和省級財政要進一步加大對資源枯竭城市的一般性和專項轉(zhuǎn)移支付力度，要安排一部分國債資金和中央預算內(nèi)基本建設資金，集中扶持資源型城市，建設一批能夠充分吸納就業(yè)、資源綜合利用和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的項目；建立資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，改革資源稅制度，完善資源稅計稅依據(jù)，調(diào)整資源稅負水平，增加資源開采地的財政收入。

????為支持玉門市經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，2009年3月，該市被國務院列入第二批32個資源枯竭型城市的名單中。

????被列入該名單，除了能獲得諸多優(yōu)惠政策，還能獲得中央的財政轉(zhuǎn)移支付資金和省級政府配套資金。2009年至今，玉門市累計已獲得了三筆中央財政轉(zhuǎn)移支付資金共計16800萬元，省級財政分兩次配套2000萬元。

????有了充分的資金，如何建立完善的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構，是擺在玉門市當政者面前最關鍵的問題。

????“2010年，堅持工業(yè)強市不動搖，做大做強石化、新能源、裝備制造、礦冶建材、農(nóng)產(chǎn)品加工五大產(chǎn)業(yè)，擴張工業(yè)經(jīng)濟規(guī)模，提高經(jīng)濟運行質(zhì)量。”玉門市長雒興明在《政府工作報告》中如此規(guī)劃。

????雒興明表示，玉門市政府要強力推行石化產(chǎn)業(yè)基地建設，圍繞打造“百年油田”，地企聯(lián)手，全力爭取500萬噸煉化、500萬方商業(yè)石油儲備庫等重大項目，力爭取得突破性進展。積極支持油田擴大產(chǎn)能開發(fā)，完成玉門油田20萬方運行原油儲備庫建設，全面實施90萬噸氣柴煤加氫裝置改造和80萬噸焦化生產(chǎn)線新建等煉化結(jié)構調(diào)整項目，原油采煉量要分別達到40萬噸和260萬噸以上，努力把玉門建設成該省重要的石化產(chǎn)業(yè)基地。

????轉(zhuǎn)型中的迷茫和困境

????玉門市從上世紀末提出遷城以實施城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，至今已有十余載；被國務院列入資源枯竭型城市名單也已一年多。然而，在記者調(diào)查采訪期間，宣傳部門一位負責人卻對記者說：“目前具體怎么轉(zhuǎn)型，怎么發(fā)展，市領導暫時也說不清楚。”

????玉門市發(fā)改委一位官員在接受記者采訪時表示，截至目前，有關產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的規(guī)劃方案，尚在委托蘭州大學經(jīng)濟學院的專家制定當中，還得經(jīng)過甘肅省發(fā)改委和國家發(fā)改委的審查通過方能執(zhí)行。長期供職在該市政府的一位工作人員向記者透露，關于該市政府在有關政府文件和匯報材料中提到的“經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，建設五大產(chǎn)業(yè)、四大園區(qū)、四大特色產(chǎn)業(yè)基地”，基本上停留在一個“概念和文字”階段，沒有清晰的發(fā)展思路和具體的規(guī)劃。

????針對當?shù)卣攸c打造的“石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，本報記者在玉門市老城區(qū)多方問詢卻發(fā)現(xiàn)，竟無人知曉這一城市定位，而該市政府及有關部門也沒能向本報提供更多的信息。

????石化產(chǎn)業(yè)在將來很長一段時間還是該市主導產(chǎn)業(yè)，“一油獨大”的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構還將難以改變。而國務院《轉(zhuǎn)型意見》卻規(guī)定：2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題得到基本解決，大多數(shù)資源型城市基本建立資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強。2015年前，在全國范圍內(nèi)普遍建立健全資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，使資源型城市經(jīng)濟社會步入可持續(xù)發(fā)展軌道。

????于立教授認為，資源開發(fā)型城市，在資源的黃金時期，往往是發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)最有利的時期。目前玉門資源遞減程度正處在發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的關鍵時期，若錯過這個時機，到油氣資源完全枯竭后再研究轉(zhuǎn)型將付出沉重的代價和高昂的成本。