要向人民負責對權力行使者問責

????中央黨校黨建教研部教授 高新民

????■改革開放以來，對領導者的問責并非罕見。近幾年來，隨著社會轉型時期各種深層次矛盾的凸現(xiàn)，群體性事件、生產安全和食品安全事故不斷出現(xiàn)，問責制在每次重大事件后都會成為社會關注的熱點問題。問責如何規(guī)范？問責本身能否成為對濫用權力或權力不作為的警示？都引發(fā)人們對問責制進行更加深入的思考。在這種背景下，中央近日印發(fā)了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》。

????《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）貫穿著向人民負責的精神。對權力行使者問責，作為一種制度設計古已有之，但封建王朝的問責是基于向皇帝負責而建立的，現(xiàn)代問責制是基于權力屬于人民的理念而產生的。因此，這一文件強調各級黨政領導干部要認真踐行全心全意為人民服務的宗旨，以對黨和國家高度負責、對人民群眾高度負責的精神，切實履行黨和人民賦予的職責，兢兢業(yè)業(yè)完成好各項工作任務。事實上，只有在觀念上真正明確權力屬于人民，才能夠真正為群眾負責，保證問責制的實效。有少數官員被追究責任后滿腹委屈，其原因固然很復雜，也確有某些因素是長期積累的或制度不完善造成的，但從根本上說，當人民的權力由權力行使者具體運作時，只要給群眾、社會帶來重大損失，不管個人有多少值得同情的理由，對于這一崗位的領導者都必須追究責任。這不是哪個人的問題，而是執(zhí)政黨、政府承擔責任的表現(xiàn)。從這個意義上講，《暫行規(guī)定》的立意較高。

????《暫行規(guī)定》承載了權責對應的現(xiàn)代民主與法制理念。在建設社會主義民主政治與法制時代，權力觀與責任觀是緊密聯(lián)系在一起的。中國共產黨執(zhí)政六十年，黨和政府把一個曾經積貧積弱的國家建設成為一個經濟總量位居世界前列的國家，人民的物質文化生活水平較之六十年前發(fā)生了天翻地覆的變化，這是正確運用權力為人民帶來的福祉。但是，如果對權力運用不當也可以帶來一系列問題，比如，脫離群眾，這是長期執(zhí)政條件下極容易產生的問題；再如，以權謀私，錢權交換；又如，不作為，只對上負責不對下負責，等等。在某些重大群體性事件背后，總是能夠或隱或現(xiàn)、或多或少地看到權力運作不當而產生的一系列問題。因此，本著權責對應的觀念，《暫行規(guī)定》規(guī)定了七種需要問責的情形，重申了黨風廉政責任制，規(guī)定了從重或減輕問責的情節(jié)。在這種背景下，追究責任，實質上是對濫用權力和權力不作為的警示、威懾。如果各級權力行使者能夠從中產生危機感，是有利于慎用權力、有利于黨風廉政的。

????《暫行規(guī)定》以創(chuàng)新精神推動了黨的制度建設。中國共產黨雖然在戰(zhàn)爭年代就有過類似于問責制的追究責任的組織行為，并延續(xù)到新中國成立后，但是，在實踐中有兩大問題沒有得到解決：一是黨內追究責任沒有形成制度法規(guī)，主要依靠慣例、依賴上級的態(tài)度和指示解決問題，所以在實踐中難免時松時緊，對追究責任的尺度把握，在不同時期不同地區(qū)也有所不同；二是在中國現(xiàn)行政治體制下，執(zhí)政黨在各地方起到了領導核心作用，并在事實上是決策核心。但在實踐中出現(xiàn)重大事故時，甚至是決策失誤時，被追究的往往是行政領導，客觀上給人留下的印象就是黨的領導機構權力沒有邊界，責任卻有限?！稌盒幸?guī)定》對上述兩大問題均有重大突破：一方面，《暫行規(guī)定》對追究責任的方式、程序均有明確規(guī)定，對被問責的領導干部的復出也作了規(guī)定，對問責制的實施起到了規(guī)范作用；另一方面，對黨的領導者也明確予以追究責任，并明確對決策失誤追究責任。這是重大進步，是符合客觀實際的制度化規(guī)定，是執(zhí)政黨制度建設的發(fā)展。

????《暫行規(guī)定》一旦在實際生活中體現(xiàn)出特定效力，就不僅僅是對黨的制度建設有推動意義，還將對整個黨的建設產生影響。比如，在思想上，責任的觀念將會比以往任何時代都更加重要；在黨組織和黨員干部的行為上，將起到認真做事的制度導向；在作風上，只對上負責不對下負責的作風也會受到一定程度的限制。當然，這是問責制在最理想狀態(tài)下的積極意義。

????《暫行規(guī)定》的特有功能能否充分體現(xiàn)出來，還需要有一系列配套措施。

????第一，制度面前人人平等。這是執(zhí)行制度的第一要義。任何制度的實施，只有充分體現(xiàn)制度面前人人平等之時，制度的公正性才能被人們認可，制度的效力才能最大化。盡管世間的事情是復雜的，各有不同的具體原因，但如果同樣的情形在問責時有例外，那么，再好的制度其效力也會大打折扣，并釀成黨政干部內部關系不和諧。在問責制度面前，無論級別高低，黨內黨外，同樣的問題施以同樣的處罰，才能使其威懾力、警示性充分展現(xiàn)出來，并以其公正平等的特征而構成良好的黨內制度環(huán)境。

????第二，問責的公正性需要相應的科學規(guī)則配套。這里所說的公正性，是指區(qū)別情況，科學判定具體責任人的具體責任，承擔起應該承擔的責任，但不能承擔超越其職責的責任。換句話說，公正也要靠科學的規(guī)則來保障。比如，按照《暫行規(guī)定》條款，決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的需要追究責任。但是，中國共產黨各級領導班子是以民主集中制為原則制定黨委內部議事規(guī)則的，重大問題均需集體討論、決定。那么，如果確實是集體決策但又失誤，究竟應該追究“集體”的責任還是追究某個人的責任？允許不允許追究一個領導班子“集體”的責任？這一問題《暫行規(guī)定》并無明顯規(guī)定。如果應該由集體承擔的責任最后僅由個人承擔，亦是不科學的。再如，有個別地方領導班子的幾個主要領導整體“爛掉”，出現(xiàn)腐敗窩案，又該由哪一級組織、由哪些部門為此承擔相應的責任？當然，剛剛制定的《暫行規(guī)定》主要是針對個人的，還需要實踐一段時間，總結經驗得失，再行拓展，筆者僅僅是從對領導干部公正問責的視角提出這一問題。

????第三，問責制需要民主制度的支撐。中國共產黨問責之所以不同于古代，就在于有向人民負責的精神，有民主精神充溢在制度其間。從完善制度的角度來說，問責可以有黨代表、人大代表向相關部門、相關責任人的質詢，可以有黨的委員會委員對常委或主要領導的質詢或詢問，而這些制度都是黨內民主、人民民主最基本的制度。只有以這些制度做基礎，問責制才不會流于形式，其效力最大化就不是理想而是現(xiàn)實。