電力市場需求矛盾與無序的項(xiàng)目投資環(huán)境下，各部門、企業(yè)對電力投資權(quán)的熱衷與搶占展現(xiàn)無遺
最近兩個月，中國的五大發(fā)電集團(tuán)(華電、國電、華能、大唐和中電投)和各相關(guān)地方政府一直處在緊張的等待之中。時至今日，揭盅的時刻終于臨近：由國家發(fā)改委組織的一個專家團(tuán)，已經(jīng)完成一份關(guān)于各地違規(guī)電力項(xiàng)目的清查結(jié)
論報(bào)告，不日將上交國務(wù)院閱批。
這意味著，有關(guān)國內(nèi)1.2億千瓦“違規(guī)”電力建設(shè)項(xiàng)目的生死判決，不久將見分曉。
風(fēng)起于青萍之末。2004年12月1日，在中國機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會發(fā)電設(shè)備中心主辦的一次論壇上，國家發(fā)改委副主任張國寶點(diǎn)名批評了內(nèi)蒙古鄂爾多斯地區(qū)——當(dāng)?shù)卣S諾投資者興建共計(jì)5000萬千瓦裝機(jī)的電力項(xiàng)目。但由于內(nèi)蒙古地區(qū)缺水的狀況，電廠大量用水，勢必加劇對地下水資源的開采。
“鄂爾多斯有煤不錯，但水資源有嗎？怕不怕酸雨呀？考慮(污染物)排放了嗎？顯然(這樣的項(xiàng)目計(jì)劃)不合理�！睆垏鴮氄f。
這一態(tài)度強(qiáng)硬的發(fā)言，隨即被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是“發(fā)改委對于兩年來愈演愈烈的電力建設(shè)項(xiàng)目發(fā)出的一個信號”。無論是否巧合，此番講話后幾日，由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的一份發(fā)改委的《緊急通知》，以國發(fā)(2004)32號文件的形式下發(fā)(下稱32號文件)。文中要求“堅(jiān)決制止電站項(xiàng)目無序建設(shè)”。此舉在行業(yè)內(nèi)引起重大震動。
據(jù)《緊急通知》中開列的數(shù)字顯示，2004年國內(nèi)各類電站開工規(guī)模高達(dá)1.5億千瓦，全國在建電站規(guī)模達(dá)2.8億千瓦，其中被批準(zhǔn)開工建設(shè)的電站項(xiàng)目為6110萬千瓦，而未完成或未履行任何國家核準(zhǔn)手續(xù)擅自開工建設(shè)的電站項(xiàng)目規(guī)模，高達(dá)1.2億千瓦。發(fā)改委稱，“必須采取措施，盡快制止當(dāng)前出現(xiàn)的大規(guī)模違規(guī)建設(shè)電站的勢頭”。
有了國務(wù)院一紙批文，發(fā)改委、銀行、國土資源、環(huán)保等相關(guān)部門迅即行動，1.2億千瓦違規(guī)電力建設(shè)項(xiàng)目一下陷入進(jìn)退維谷的命運(yùn)漩渦之中。但是，32號文件中并未對違規(guī)電力項(xiàng)目如何處罰作出進(jìn)一步解釋，想像與猜測的背后，各方力量較量也隨即在臺前幕后上演。
1.2億違規(guī)項(xiàng)目何來
中國的電力建設(shè)升溫始自2002年底。時值以“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)”為原則的電力體制改革方案揭幕實(shí)施，當(dāng)年12月29日，脫胎于原國家電力公司的五大獨(dú)立發(fā)電集團(tuán)正式掛牌。為了在日后的競爭中取得最大優(yōu)勢，一場旨在“爭奪已建電源，搶占新建電源選址”的“圈地運(yùn)動”從此開始。
五大集團(tuán)鏖戰(zhàn)正酣，史無前例的“電荒”亦不期而至。據(jù)國家電網(wǎng)公司2005年度電網(wǎng)調(diào)度信息發(fā)布會發(fā)布的數(shù)字，2004年，國家電網(wǎng)公司系統(tǒng)拉閘限電的省市達(dá)26個，除東北三省及新疆，各電網(wǎng)均出現(xiàn)拉閘限電情況，全年累計(jì)拉電123.85萬條次，損失電量388.33億千瓦時。在缺電最嚴(yán)重的浙江、江蘇，許多企業(yè)被迫停工，出現(xiàn)每周“停四開三”狀況。
“電荒”惶惶。五大集團(tuán)“跑馬圈地”之初，一些識者再三提出的“警惕電力投資過熱”的忠告，此時則顯得愈發(fā)蒼白無力。各地堪稱“大躍進(jìn)”式的電力項(xiàng)目建設(shè)處于空前火熱狀態(tài)。
以浙江為例，該省計(jì)劃最遲至2007年前，確保1000萬千瓦的電力裝機(jī)投產(chǎn)，并確保1000萬千瓦電源項(xiàng)目開工，同時再安排1000萬千瓦的預(yù)備項(xiàng)目的前期調(diào)研。華中重鎮(zhèn)湖北省也宣布，2010年前將建成1100萬千瓦電源項(xiàng)目。江蘇、廣東、四川、重慶、山西等省大規(guī)模的電力投資計(jì)劃也紛紛出籠。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，國內(nèi)幾家電力設(shè)備制造企業(yè)的定單都已經(jīng)排到了三年以后。
據(jù)中國機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會對國內(nèi)29家主要發(fā)電設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)的統(tǒng)計(jì)，2004年發(fā)電設(shè)備產(chǎn)量為6310萬千瓦，其中水電884萬千瓦，比2003年增長121%；火電5423萬千瓦，增長81%。2005年，發(fā)電設(shè)備制造企業(yè)又將迎來一個新的生產(chǎn)高峰，目前統(tǒng)計(jì)在手的合同總量為7520萬千瓦，比2004年增長19.2%。有的企業(yè)年合同額比上年增加了3-4倍。東方電機(jī)(行情
論壇)(資訊 行情 論壇)(600875)、東方鍋爐(資訊 行情 論壇)(600786)的生產(chǎn)計(jì)劃，都已經(jīng)排到了2007年。
在國內(nèi)電力設(shè)備市場，火電30萬千瓦機(jī)組的合同價格上升了30％，60萬千瓦機(jī)組的合同價格上升了40％以上，其余相關(guān)的輸變電設(shè)備及電站環(huán)保脫硫器、除塵器等設(shè)備的價格，也上漲了三成左右。由于國內(nèi)電力設(shè)備企業(yè)的產(chǎn)能已達(dá)飽和狀態(tài)，部分電機(jī)生產(chǎn)商將訂單轉(zhuǎn)包給國外廠商。
“中國電力建設(shè)熱火朝天，帶動了全球電力設(shè)備價格的上浮�！眹抛C券電力行業(yè)首席分析師楊治山說。
過量發(fā)展的電力項(xiàng)目加劇了煤炭供應(yīng)、交通運(yùn)輸和發(fā)電設(shè)備制造能力緊張的矛盾；違規(guī)建設(shè)形成的閑置發(fā)電資產(chǎn)還可能增加金融機(jī)構(gòu)不良貸款。32號文件指出，這種情況如果發(fā)展下去，勢必導(dǎo)致今后一段時間發(fā)電能力過剩，電力建設(shè)規(guī)模出現(xiàn)大起大落，并再次形成高能耗工業(yè)與電站建設(shè)相互推進(jìn)的惡性循環(huán)。
“跑馬圈地”的投資沖動也引起了投資銀行的擔(dān)心�！叭绻^續(xù)按照這個速度上項(xiàng)目，造成電力市場供大于求，就會降低電廠的發(fā)電時間，投資效益也會受到很大損害。很多項(xiàng)目上馬匆忙，沒有充分考慮與煤產(chǎn)地的關(guān)系，交通運(yùn)輸?shù)膯栴}等，成本會因此大幅上升。”一位研究電力行業(yè)的投資專家稱。
“五大發(fā)電公司原有的項(xiàng)目儲備都不足，每個公司都在搶占市場份額，而很多項(xiàng)目還在籌備和策劃階段，就已經(jīng)用來吸引投資者了。事實(shí)上，按照國內(nèi)的設(shè)備投資能力，遠(yuǎn)達(dá)不到這個規(guī)模�！币晃粚﹄娏ν顿Y行業(yè)研究多年的專家說，“但是投資者無從得知最后哪些項(xiàng)目會真正上馬，這種投資的不確定性對整個行業(yè)的投資都會造成影響。”
據(jù)國信證券的楊治山分析，對目前涉嫌“違規(guī)”的項(xiàng)目也不能一概而論。其中有的只是缺手續(xù)，或簡化了審批程序，最終不會被統(tǒng)統(tǒng)拿下。
“不少項(xiàng)目確實(shí)處在缺電地區(qū)，也符合產(chǎn)業(yè)政策和能源的合理布局。最后被砍掉的，可能只是個別真正屬于無序建設(shè)的項(xiàng)目，大多數(shù)項(xiàng)目要通過補(bǔ)辦手續(xù)或緩期施工的方式保留下來�！�
國家發(fā)改委有關(guān)官員的說法也證實(shí)了這種分析。國家發(fā)改委副主任張國寶亦表示，這次清查“違規(guī)”電力項(xiàng)目，不會對國家批準(zhǔn)項(xiàng)目造成太大的影響。
由是，何為“國家批準(zhǔn)項(xiàng)目”，便成了此次“叫�！憋L(fēng)波的核心所在。目前“合法”項(xiàng)目名單既已被基本確定，只待國務(wù)院最終批復(fù)，便可以照章執(zhí)行。
項(xiàng)目清查縱橫并舉
《財(cái)經(jīng)》獲知，去年八九月間，發(fā)改委曾組成多個專家調(diào)查組，摸底調(diào)查違規(guī)電力項(xiàng)目情況，32號文件所引用的數(shù)據(jù)即大多出于此。隨后，對于哪些項(xiàng)目最終被砍掉，發(fā)改委則依“一縱一橫”方法決定。
“一縱”，指的是根據(jù)32號文件精神，各省級政府、國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司及五大電力集團(tuán)公司，要在2004年12月31日前，將各自電力建設(shè)項(xiàng)目清理情況和處理意見上報(bào)國務(wù)院，并抄送發(fā)改委等有關(guān)部門。
“一橫”，指的是由發(fā)改委組織專家團(tuán)，調(diào)查各地區(qū)電力建設(shè)項(xiàng)目情況。與各單位“自報(bào)家門”做法相比，專家鑒定結(jié)論似更為客觀可信，因此最終哪些項(xiàng)目將被拿下，是項(xiàng)調(diào)查結(jié)果尤顯重要。
發(fā)改委對此也作了周密部署，專門印發(fā)了《火力發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目專家優(yōu)選評議辦法》(試行)。精心選擇安排的專家?guī)礻嚾輳?qiáng)大，200余人分別來自電力規(guī)劃、工程建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)等方面，個個經(jīng)驗(yàn)豐富。去年底，采用從專家?guī)熘须S機(jī)抽取方式，按照東北、華北、華東、華中、西北及南方地區(qū)，發(fā)改委組織了六個工作小組，對上述區(qū)域電力建設(shè)項(xiàng)目分片核查。如果某一區(qū)域電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)要求建設(shè)的電力項(xiàng)目規(guī)模超過國家規(guī)劃目標(biāo)，或省級行政區(qū)內(nèi)申報(bào)核準(zhǔn)的火力發(fā)電項(xiàng)目規(guī)模超過國家電力發(fā)展規(guī)劃確定規(guī)模，便采取專家評議方式，優(yōu)選火電工程項(xiàng)目開工，余者將被緩建或停建。
核查采用了專家評分方式，包括規(guī)劃布局的合理性，機(jī)組性能和上網(wǎng)容量電價預(yù)測，環(huán)境保護(hù)評價，資源有效利用評價，對國家技術(shù)引進(jìn)或技術(shù)開發(fā)、設(shè)備國產(chǎn)化的支持程度及投資方資信、業(yè)績等綜合因素評價，共六大項(xiàng)，20多個小項(xiàng)。
這次核查還特別強(qiáng)調(diào)了保密性。一位實(shí)地參與調(diào)查的電力專家介紹，為保證核查客觀真實(shí)，每位專家出行前，要申明與被評議項(xiàng)目及項(xiàng)目所在地區(qū)無直接利害關(guān)系。
評議期間，專家不得單獨(dú)與被評議對象有關(guān)的單位或個人接觸，否則將被取消評議資格。在進(jìn)駐各地區(qū)前，專家的手機(jī)要全都被收掉，斷絕與外界的聯(lián)系，所有專家對自己打分的項(xiàng)目需絕對保密，并禁止在打分過程中記筆記。
打分過程中，每個專家的評分只限于某項(xiàng)目的幾個方面，以求每個人都不了解項(xiàng)目的整體打分情況。評分結(jié)束后，當(dāng)場封存記錄內(nèi)容，不留下交流和修改的時間。至此，層層嚴(yán)加防范的核查工作最終完成。
多掌齊出糾違規(guī)
除了發(fā)改委親自動手，不少政府部門也騰挪于電力建設(shè)項(xiàng)目核查之間，其中土地部門、銀行系統(tǒng)及環(huán)保部門發(fā)揮的作用尤不可小覷。
根據(jù)32號文件精神，各地的違規(guī)在建電站項(xiàng)目，特別是未完成土地征用、環(huán)境評價、銀行貸款評審手續(xù)，取用地下水作為發(fā)電用水，以及煤炭、運(yùn)輸不落實(shí)的項(xiàng)目，將成為重點(diǎn)清理對象。一場多個部委協(xié)同工作的徹查行動從而揭幕。
首先，銀行對未經(jīng)國家核準(zhǔn)同意的項(xiàng)目不予發(fā)放貸款；即使已經(jīng)發(fā)放，也要責(zé)令收回。早在2004年7月舉行的年中工作總結(jié)會議上，“電力、交通、公共事業(yè)、學(xué)校和醫(yī)院”便被中國銀監(jiān)會列為“新五大風(fēng)險行業(yè)”，提請各家商業(yè)銀行放貸謹(jǐn)慎。
業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，目前違規(guī)的電廠投資最高可能吸收了多達(dá)4800億元銀行資金。未來一旦出現(xiàn)電力過�；蛉剂蟽r格過高局面，銀行大量的貸款可能淪為壞賬。
其次，國家環(huán)�？偩旨訌�(qiáng)了相應(yīng)的監(jiān)督，規(guī)定凡是項(xiàng)目環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、土地、接入系統(tǒng)未經(jīng)環(huán)�？偩终J(rèn)可的，一律不許開工。今年1月中旬，環(huán)�？偩窒铝钔９さ�26個電站項(xiàng)目便是明證。其間，裝機(jī)容量為1260萬千瓦的金沙江溪洛渡水電站等大型項(xiàng)目悉數(shù)在列，足見其行動力度。
第三，國家電網(wǎng)公司下發(fā)文件，規(guī)定未經(jīng)國家核準(zhǔn)同意的電源裝機(jī)項(xiàng)目，即使建成投產(chǎn)，也不予上網(wǎng)。
最后，對于未經(jīng)國家核準(zhǔn)同意的電力項(xiàng)目，國土管理部門將不予審批用地，已批準(zhǔn)的要收回土地使用權(quán)；交通運(yùn)輸部門不予安排運(yùn)力或鐵路接軌；電力設(shè)備制造企業(yè)不予供應(yīng)設(shè)備。
各有關(guān)部委集中出擊，對“違規(guī)”電建項(xiàng)目形成合圍之勢，只等國務(wù)院一聲令下，1.2億千瓦電力建設(shè)項(xiàng)目生死立判。
據(jù)了解，對于這些電力項(xiàng)目，目前主要有三種處理意見：其一，當(dāng)?shù)卮_實(shí)缺電且電建項(xiàng)目諸項(xiàng)評議符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，可以在補(bǔ)齊手續(xù)后重新開工；其二，當(dāng)?shù)匮b機(jī)容量已經(jīng)達(dá)到國家電力發(fā)展規(guī)劃的要求，但該項(xiàng)目確實(shí)合乎發(fā)改委六個方面20余項(xiàng)打分標(biāo)準(zhǔn)的，將推遲開工，在三年內(nèi)陸續(xù)進(jìn)行建設(shè)，慢慢消化；最后，對于不符合審核標(biāo)準(zhǔn)的，將堅(jiān)決予以停工，取消項(xiàng)目。
對于已經(jīng)投入運(yùn)行的違規(guī)電站項(xiàng)目，要區(qū)別不同的情況進(jìn)行認(rèn)真清理，嚴(yán)肅處理。在這些項(xiàng)目中，對違反產(chǎn)業(yè)政策、不具備環(huán)保和用水等條件的，要限期整改；整改后仍達(dá)不到要求的，則停止運(yùn)行并做好善后工作。此外，對符合建設(shè)運(yùn)行條件或整改后符合建設(shè)運(yùn)行條件、經(jīng)論證可保留的項(xiàng)目，將采取有區(qū)別的電價政策，將價差收入上交國家財(cái)政。
然而，在項(xiàng)目處理中還有一個難題，即由五大發(fā)電集團(tuán)及地方政府分別上報(bào)、選在同一地址、裝機(jī)設(shè)計(jì)也處同一規(guī)模的電力建設(shè)項(xiàng)目，究竟應(yīng)該由誰來興建？
以貴州省為例。2003年，華電集團(tuán)聘請西南電力設(shè)計(jì)院承擔(dān)的頭步電廠技術(shù)改造項(xiàng)目工程，與金元公司的畢節(jié)電廠立項(xiàng)設(shè)計(jì)被同時送到國家發(fā)改委審批官員的桌上。
這兩個項(xiàng)目屬于同一塊地皮上，甚至是由同一家設(shè)計(jì)院操刀設(shè)計(jì)的；兩家的初步設(shè)計(jì)均獲得通過，申請的雙方爭執(zhí)不下，這個項(xiàng)目也遲遲沒有得到落實(shí)(詳見《財(cái)經(jīng)》2004年第19期封面文章《“金元帝國”調(diào)查》)。
盡管目前尚無確切數(shù)字，但不少電站是五大集團(tuán)與當(dāng)?shù)卣芭荞R圈地”時爭先上報(bào)的項(xiàng)目，這是一個不爭的事實(shí)�！皣鴥�(nèi)地理位置好、交通便利、適合興建電廠的地方只有那么多，所以不管是哪個單位上報(bào)，都集中在那幾個地方�！睏钪紊秸f，“這也是近兩年新建項(xiàng)目不多，但原有電廠技改擴(kuò)容現(xiàn)象比較普遍的一個根本原因�！�
一位電力行業(yè)主管官員表示，這些不同名稱、不同業(yè)主的同一電力項(xiàng)目最終花落誰家，將是一場激烈的博弈�！坝捎跁r間緊迫，最終的結(jié)果應(yīng)該很快會公布出來�！�
2月14日，美林證券發(fā)表了有關(guān)于此的研究報(bào)告，認(rèn)為清查電力項(xiàng)目的措施，對電力股的投資氣氛有利，并預(yù)期國內(nèi)的大型電力股，包括華能國際（600011)和大唐發(fā)電(0991，HK)將成為主要受惠者。
有市無價的電力投資權(quán)
對于新近一輪電力建設(shè)項(xiàng)目熱潮，一些媒體把原因歸結(jié)于前幾年的“電荒”問題，認(rèn)為根源是地方政府為應(yīng)對“電荒”而大力支持上馬電力建設(shè)項(xiàng)目。但是多位業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，將“盲目上馬”電建項(xiàng)目歸罪于“電荒”，顯然失之偏頗。
中國電監(jiān)會信息中心副主任孫耀唯在去年的一場宏觀經(jīng)濟(jì)研討會上表示，電力的問題最終還是要依靠改革來解決，目前電力改革的步子不是太快而是太慢了。如果按照電力改革的最初設(shè)計(jì)逐一落實(shí)，用市場的辦法解決“電荒”，能夠收到事半功倍的效果。
“無論電力供求關(guān)系處于什么狀況，都要堅(jiān)持以改革促發(fā)展。”他說。
國信證券電力行業(yè)首席分析師楊治山則把“盲目上馬”電力項(xiàng)目的根本原因，歸結(jié)為國內(nèi)電力投資權(quán)的價值界定上�！皼]有一個單位對于電力投資權(quán)的價格進(jìn)行過客觀的估計(jì)，但由于種種準(zhǔn)入門檻的限制，事實(shí)上，電力投資權(quán)是有其內(nèi)在價值的。”
對于這一分析，亦可在電力項(xiàng)目的審批中找到例證。例如，地方政府在這次電力投資過熱中扮演了重要角色。如按目前“正�！背绦颍粋�電建項(xiàng)目從項(xiàng)目建議書到可行性研究報(bào)告通過完成立項(xiàng)，再審批、核準(zhǔn)，沒有上百個圖章是不可能做到的。在這樣的情況下，有的省長親自出面跑項(xiàng)目，并一直大力促成。
也正因此，不少違規(guī)項(xiàng)目在土地、環(huán)保、銀行貸款等諸多環(huán)節(jié)上一路綠燈。有地方政府支持，又有缺電現(xiàn)實(shí)，加之五大電力集團(tuán)都希望達(dá)到規(guī)模最大化，紛紛上馬電建項(xiàng)目也就不難理解。
在電力投資體制改革之前，電力投資權(quán)由國家電力公司獨(dú)家享有。隨著改革逐步推進(jìn)，各發(fā)電公司贏得了上馬建設(shè)電站項(xiàng)目的權(quán)力。由于審批程序復(fù)雜，背后利益關(guān)系博弈，電力投資權(quán)的價值被再一次放大，使得電力投資的預(yù)期收益劇增，更使得一些原本很可能虧損的項(xiàng)目也變得有利可圖。因此，對電力投資權(quán)的爭奪愈加劇烈。
此外，在改革還不徹底的時候，電力投資還可以規(guī)避一部分成本，更對某些電力企業(yè)起到推動作用。比如，大型水電項(xiàng)目開發(fā)的外部成本——對當(dāng)?shù)厮暮蜌夂虻挠绊憽ξ锓N保持的作用等因素沒有完全計(jì)入水電公司的開發(fā)成本，而火電對環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)葞淼挠绊懸脖慌懦诮ㄔO(shè)成本之外。因此，電力公司乘尚可逃避外部成本的時候，搶占今后將越來越稀缺的水和煤炭資源，從經(jīng)濟(jì)角度上看非常合算。這也就是業(yè)內(nèi)常說的“進(jìn)門比盈利更重要”之義。
“電力投資權(quán)的價值沒有被市場如實(shí)反映出來，引起了一部分較早獲得政策優(yōu)勢的企業(yè)的爭奪。在內(nèi)在需求推動下，這些企業(yè)投資的電力項(xiàng)目也帶有很大的盲目性�！睏钪紊秸f，“爭奪電力投資權(quán)的真正可怕之處，在于它在圈占稀缺資源、攫取政策優(yōu)惠之余，不僅無助于有效緩解電力供應(yīng)緊張局面，還會造成電力過剩、項(xiàng)目虧損、資金浪費(fèi)和資源破壞等一系列問題。”
特約編輯：舒薇霓
