由廣東、北京而起的“陽光工資”改革，只是對10年不變的公務(wù)員工資制度的一次修補，更全面的改革，有待于工資制度、人事制度和財政制度改革的聯(lián)動
“3 581”究竟是革命，還是改良？
從1989年公務(wù)員第一次加薪開始，中國公務(wù)員的工資單已經(jīng)變了6
次。但平攤到每個人頭上，每次也就50元至100元的漲幅。
持續(xù)了近15年的加薪被專家稱為“小步慢跑”。而自2003年起，浙江嘉興、廣東佛山、廣東省直機關(guān)、湖南省直機關(guān)等已經(jīng)陸續(xù)開始改革，調(diào)薪幅度動輒數(shù)百甚至數(shù)千，勢頭迥異于以往。
這一系列改革的方向，在2003年底由財政部官員透出端倪，其內(nèi)容主要包括以下三項：簡化工資結(jié)構(gòu)；實行職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度；適當拉開職務(wù)間工資差距。
盡管慮及外界反映，上述改革一直低調(diào)操作，但零星的消息披露，仍然激起了社會的爭議。從新浪的網(wǎng)友留言可以看到，一些人為北京、廣東公務(wù)員們的“高收入”咂舌甚而不平，而偏遠地區(qū)的公務(wù)員們，則為“陽光工資”能普照全國而翹首。
不過，就整體而言，人事部人事科學(xué)研究院工資與薪酬設(shè)計室主任劉艷良也明確告訴記者：“不管是近年國家?guī)状渭有剑�是各省市近年在工資改革上的一些土政策，都是對現(xiàn)有制度的一種修補，公務(wù)員薪酬制度1993年以來沒有根本性的變化�！�
“陽光工資”鋪墊工資改革
專家表示，建國至今已進行過三次大的工資改革：
1956年確立了“一條龍”工資模式，工資主要和職工級別掛鉤；
1985年改革核心是機關(guān)和事業(yè)單位的工資分離，企業(yè)則自主分配；
1993年改革時，市場經(jīng)濟已經(jīng)起步，為了使得收入分配適應(yīng)各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，提出了建立“地區(qū)津貼制度”，即在國家宏觀調(diào)控的前提下，各地可以根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況制定自身的“津補貼”，以體現(xiàn)收入“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則。
但是，由于財政限制等種種原因，國家并未就“津補貼”出臺統(tǒng)一政策。在此背景下，由于經(jīng)濟水平和物價水平不一，各地相繼自行出臺了“津補貼”政策。名目大多為“生活補貼”、“職務(wù)津貼”、“崗位補貼”等等。
但是，由于財力不一，各省實行情況差距很大，有的省三項補貼總共才兩三百元，有的省僅一項補貼就是這個數(shù)。而在同一個省的不同地市差距也大，如安徽省規(guī)定的一項補貼是200元，但是黃山市僅能執(zhí)行100元。
隨后，自省以下，很多財力充足的地市甚至區(qū)縣也出臺了“津補貼”政策。甚而各個部門也設(shè)立自己的“津補貼”，如江蘇省財政廳、勞動廳就有自己的津補貼，各單位在發(fā)放這些“津補貼”時也制定有固定的標準、固定的來源，而該來源的很大一部分就是自己的“小金庫”。
但是，從政策上講，這些省市自行規(guī)定的“津補貼”政策在制度上是違規(guī)的。因為只有中央擁有對收入的再分配權(quán)力，公務(wù)員工資制度的制定權(quán)也在中央。
人事部一位官員向本刊指出，到目前為止，全國各地自行設(shè)立的“津補貼”政策盡管具有客觀的合理背景，卻造成了公務(wù)員工資的混亂狀態(tài)。由于“津補貼”發(fā)放稱謂不同、數(shù)量不同，造成在不同地區(qū)之間、不同部門之間的收入差距不斷加大。
“各地的‘津補貼’政策，只能用‘五花八門’來形容其雜亂。”
人事科學(xué)研究院一位研究人員說，“如果現(xiàn)在國家要進行第四次工資改革的話，首先要搞清楚公務(wù)員收入到底是多少，也就是要將全國各地、各機關(guān)單位的收入明確化、透明化。”這被認為是“陽光工資”的初衷之一。
但是，發(fā)端于發(fā)達地區(qū)的“陽光工資”，很難照搬到囊中羞澀、且地區(qū)差異更大的中西部省區(qū)。因此，前述那位人事部官員指出，部分地區(qū)的推行的“陽光工資”，只是進一步的全國性“規(guī)范”的前奏。在適當?shù)臅r候，國家人事部還會進行各地之間的“再規(guī)范”，調(diào)控地區(qū)之間的差異。
這位人士介紹，目前各地之間的差距也在不斷加大，比如青海和上海公務(wù)員的工資差距甚至達到3000多元。雖然由于經(jīng)濟和生活水平不同，這種差距是必要的，但究竟多大是合理的，就是下一步調(diào)控的范圍。
按照這樣的步驟，全國公務(wù)員的工資將被再次納入中央的統(tǒng)一宏觀調(diào)控之下，而各地可仍然可以有具體的政策，擁有一定的自主權(quán)�！霸诖蠓较驔]錯的情況下，各地的支流都會回到這個大主流來的�！比耸驴茖W(xué)研究院一位研究人員說。
“小步慢跑”不是根本之計
在全面的改革之前，劉艷良認為，之所以采取“小步慢跑”，原因在于目前尚難以對公務(wù)員工資制度進行全面的設(shè)計，故只能以財政支付能力作為加薪的依據(jù)
2003年底，國務(wù)院明確提出“建立與企業(yè)相當人員平均工資大體持平的工資水平?jīng)Q定機制”，但這一原則性規(guī)定并沒有給出明確說法，即公務(wù)員到底該掙多少錢。到底應(yīng)參照什么行業(yè)，如何確定標準，并無定論。
“到目前，公務(wù)員的收入應(yīng)該是多少？在社會薪酬水平中應(yīng)處于什么位置？這些關(guān)鍵問題還沒有經(jīng)過科學(xué)測算�！眲⑵G良說。
2002年中國經(jīng)濟景氣監(jiān)測中心對北京、上海、廣州三大城市的居民的一項調(diào)查顯示，82.3%認為公務(wù)員工資水平應(yīng)該處于全社會中等及中上等水平。
但同年由國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，公務(wù)員收入在15大行業(yè)中排名第8。相應(yīng)的，中國經(jīng)濟景氣監(jiān)測中心也證實，17.1%的受訪者認為現(xiàn)階段中國公務(wù)員的工資水平偏高，48.2%認為適中，34.7%則認為偏低，“這表明兩次加薪后的現(xiàn)階段，公務(wù)員工資水平依舊處于中等偏低的區(qū)位。”
但是這些數(shù)據(jù)并沒有說明，公務(wù)員工資是否包括他們享有的廣泛的福利和各種補貼，而“低工資、多補貼、泛福利”被認為中國公務(wù)員薪酬制度的特點。
專家指出，在現(xiàn)有公務(wù)員收入狀況不明，并且公務(wù)員收入應(yīng)在全社會中處于何處位置的基本問題沒明確之前，一個科學(xué)的、明晰的公務(wù)員工資制度很難被設(shè)計出來。
“在此情況下，只能以國家財政可支付金額除以龐大的公務(wù)員總數(shù)，測算出公務(wù)員加薪的大概幅度�！� 劉艷良說。
以財政為主導(dǎo)的加薪的效果是有限的。1999年后的4次加薪，財政累計支出達4066億元，但對于百元左右的幅度，發(fā)達地區(qū)的公務(wù)員尚不知足，而貧困地區(qū)的地方財政已不堪重負。
在全國缺乏統(tǒng)一規(guī)則的情況下，各地各部門名目繁多的津補貼成為公務(wù)員的主要收入來源，工資收入占公務(wù)員整體收入的比例嚴重偏低。而這導(dǎo)致各地各部公務(wù)員間收入過大，而中央?yún)s對其無力調(diào)控。
“這是使工資具備外部可競爭性的無奈之舉，卻最終破壞了公務(wù)員之間的公平性�！眲㈥空f，比如，經(jīng)過幾次裁員中央政府公務(wù)員已經(jīng)裁減到1萬余人，他們往往是素質(zhì)較高的精英，掌握著巨大的資源，收入水平卻遠不如地方。
“工資制度十年不變，國家沒有一個統(tǒng)一的聲音，這是一個失誤。”中國人民大學(xué)人力資源開發(fā)與管理研究中心劉昕博士說。
真正的改革尚未開始
“之前的工資制度的確不公平，但規(guī)范以后，實際上是更高水平的大鍋飯；公務(wù)員可能一開始是高興的，但是過后他們會發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部的公平性仍然沒有解決。”劉昕對北京的“3581”工程評價說，這次改革會掀起公務(wù)員中更多的怨氣。
新的制度可能造成新的矛盾：公務(wù)員與其他行業(yè)間的不平衡；發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)間的差距加大；在實現(xiàn)同級同酬的同時，難以體現(xiàn)不同行業(yè)公務(wù)員承擔(dān)的工作、責(zé)任和風(fēng)險實際存在的差異；在拉大級別差異的同時，業(yè)績激勵機制被淡化，形成新的大鍋飯，有違按勞取酬的原則。
因此，劉艷良認為，現(xiàn)行工資體制本身不合理，導(dǎo)致了規(guī)范這種“一刀切”的權(quán)宜之計�！耙�(guī)范僅僅是其中一步，接下來的改革要靠人事部推動。”
改革應(yīng)從工資結(jié)構(gòu)改革做起。從國外的經(jīng)驗來看，公務(wù)員的薪酬結(jié)構(gòu)一般以工資收入為主，發(fā)放津貼為輔，工資收入一般占總收入的70%～80%，津貼約占20%～30%。
劉艷良說，在基本工資保證大體平衡的條件下，我們還不得不考慮到地域、行業(yè)、崗位、績效產(chǎn)生的影響。劉艷良認為，分類工資制才是改革的大方向。
分類意味著對公務(wù)員的職能進行界定，“根據(jù)市場價位的不同，管理、事務(wù)和專業(yè)類公務(wù)員理應(yīng)有所區(qū)別。應(yīng)該承認，機關(guān)里的一個處長和地方的一個縣長，工作強度、難度、風(fēng)險是差別很大的�！眲⑵G良說。
劉艷良認為，工資的另一個重要機制是——動態(tài)調(diào)整機制，津貼的作用主要表現(xiàn)這里：一是彌補各個地區(qū)物價水平不同造成的基本生活成本差異；一是對于在特殊環(huán)境和特殊崗位上工作的公務(wù)員所付出的額外勞動的補償。
人事部一位官員透露，薪酬體系的變革可能來自于公務(wù)員管理制度的突破。
目前，人事部研究的重點是職級的設(shè)定，“如果實現(xiàn)了職務(wù)和職級兩條線，公務(wù)員的工資將不再僅和職務(wù)掛鉤�！眲㈥拷榻B，在美國公務(wù)員有16個級別，而這個級別是不合職務(wù)掛鉤的。
按中國現(xiàn)行的制度，雖然也設(shè)有15個工資級，但只有職務(wù)晉升才能在工資級上有實質(zhì)調(diào)整。但從全國來看，92%的公務(wù)員職務(wù)層次在科級職務(wù)以下，只有8%的公務(wù)員是副處級職務(wù)以上。依靠職務(wù)晉升來提高公務(wù)員的待遇，只會強化“官本位”。
因此，通過創(chuàng)新級別設(shè)置，在職務(wù)晉升之外，開辟一條職級晉升的渠道，確立“職務(wù)晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”正呼之欲出。人事部一位人士認為，這項的具體操作的方法要看到紅頭文件再說。
“改革還沒有真正開始�！眲⑵G良說，因為人事改革離不開財政改革，工資改革離不開人事改革，當他們互相制約和牽制的時候，很難說哪項改革應(yīng)該先走一步。（記者
劉英麗 文曄）
