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從城管、煙草管理、環(huán)保、屠宰到小區(qū)保安員、酒店門衛(wèi)等等，似乎滿街都是穿制服的人。陸明杰 攝
群眾很容易因?yàn)楸０矄T身上的制服而將他們與公安機(jī)關(guān)培養(yǎng)的正式保安員歸為一類。蕭嘉寧 攝
本專題撰文 本報(bào)記者 盧曉曌
制服是“國(guó)家權(quán)力”的符號(hào)，老百姓都習(xí)慣用“大蓋帽”來代指那些代表國(guó)家和政府維持社會(huì)秩序的執(zhí)法者。但實(shí)際上，從城管、煙草管理、環(huán)保、屠宰以致小區(qū)保安員、酒店門衛(wèi)、停車場(chǎng)收費(fèi)人員等等，在大街上身穿各種制服的人形形色色。這樣，既損害了統(tǒng)一制服的嚴(yán)肅性，同時(shí)也讓少數(shù)不法分子以“制服”為掩護(hù)混入其中為非作歹。
近日，記者從廣州市財(cái)政局和廣州市委糾風(fēng)辦了解到，根據(jù)國(guó)務(wù)院年初發(fā)出的“整頓統(tǒng)一著裝”通知，到今年10月，廣州將削減穿制服的部門，只保留13個(gè)部門統(tǒng)一制服著裝。對(duì)此，作為穿制服的各個(gè)執(zhí)法部門也有自己的看法。他們認(rèn)為，不穿制服將為執(zhí)法工作帶來非常大的困難。有關(guān)專家指出，執(zhí)法是靠法理服人而不是靠制服嚇唬人，即使不穿制服也可以考慮用統(tǒng)一的工作服代替。
分析篇 穿制服執(zhí)法部門泛濫 置裝費(fèi)財(cái)政負(fù)擔(dān)過重
典型事例廣東省某縣級(jí)市煙草系統(tǒng)有正式職工100余人，全部配發(fā)制服，其中包括煙草批發(fā)部的銷售人員。每人每年發(fā)春秋裝、夏裝各一套，每?jī)赡臧l(fā)毛料冬裝一套，全部由公家掏錢，平均每人每年置裝費(fèi)約800元。也就是說，地方財(cái)政每年要為此支出約8萬元。全國(guó)煙草系統(tǒng)約50萬名職工，即使只有一半人著裝，財(cái)政開支也要2億元。
部門分析記者從廣州市財(cái)政局了解到，廣州市此次整頓統(tǒng)一著裝嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署進(jìn)行，保留國(guó)家所規(guī)定的13個(gè)行政執(zhí)法部門的制服，目前各部門正在進(jìn)行自查自糾。但據(jù)了解，此次統(tǒng)一著裝整頓并非首次，在1988年和1992年就已經(jīng)有過兩次大規(guī)模的整頓行動(dòng)。
據(jù)有關(guān)人士透露，目前廣州“穿制服執(zhí)法”的行政部門仍然有30多個(gè)，幾乎是國(guó)務(wù)院規(guī)定的一倍左右。
據(jù)了解，“大蓋帽”泛濫現(xiàn)象在全國(guó)其他城市非常普遍。去年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于整頓統(tǒng)一著裝的通知》，重申統(tǒng)一著裝的批準(zhǔn)權(quán)限在國(guó)務(wù)院，地方各級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院各部門均無權(quán)批準(zhǔn)，并明確列出了13個(gè)可以穿著制服的部門和人員。因此，從今年10月開始，廣州僅保留13個(gè)穿制服執(zhí)法的行政部門。
據(jù)了解，根據(jù)國(guó)務(wù)院1992年的規(guī)定，除了公安、國(guó)家安全部門和司法部門勞改勞教工作干警統(tǒng)一著裝費(fèi)用全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)外，其余部門的著裝費(fèi)除個(gè)人負(fù)擔(dān)30%外，剩下的均由財(cái)政負(fù)擔(dān)，這是一筆相當(dāng)驚人的開支。按最簡(jiǎn)單保守的估計(jì)，行政部門的置裝費(fèi)一年全國(guó)最少要10個(gè)億。
雜牌軍制服滿街可見 群眾誤將輔警作警察
典型事例近年來，屢見報(bào)端的“保安員”侵害群眾利益的行為，經(jīng)查證大部分其實(shí)不是公安機(jī)關(guān)派駐或托管、委培的保安人員，而是相關(guān)單位內(nèi)部的安全守護(hù)人員。由于他們穿著的各種制服，使群眾在習(xí)慣上將他們認(rèn)作“保安”。但實(shí)際上，他們的仿制99式警服大多是所在單位通過私下途徑，從一些小服裝廠訂制加工的。
部門分析實(shí)際上，從城管、煙草管理、環(huán)保、屠宰到小區(qū)保安員、酒店門衛(wèi)等等，似乎滿街都是穿制服的人。連高速公路出入口的收費(fèi)人員，即使只管發(fā)卡、收錢，也穿著類似舊式交警制服的服裝。有老百姓戲言，中國(guó)不僅是“大蓋帽絕對(duì)數(shù)最多的國(guó)家，還是大蓋帽種類最多的國(guó)家�！�
據(jù)了解，自1986年以來，國(guó)務(wù)院多次明確批準(zhǔn)統(tǒng)一著裝的權(quán)限集中在國(guó)務(wù)院。因此很多“統(tǒng)一著裝”的部門行業(yè)其實(shí)都不在批準(zhǔn)范圍之內(nèi)，例如城管、文化稽查、國(guó)土監(jiān)察、物價(jià)和水電管理等。
廣州市公安部門有關(guān)人士接受記者采訪時(shí)表示，公安局負(fù)責(zé)管理的“治安輔助人員”只有目前各保安服務(wù)公司的“保安人員”和被市民稱為“輔警”的“保安聯(lián)防人員”。但是，輔警其實(shí)與警察有根本性不同，但對(duì)于群眾來說就很容易因?yàn)樗麄兩砩系闹品鴮⑺麄儦w為一類。
七執(zhí)法部門同來檢查 超市負(fù)責(zé)人不勝其擾
典型事例從廣西梧州到廣州來的老孫天天都在海珠區(qū)墩和的一個(gè)路口擺攤賣炸臭豆腐，他告訴記者，城管、市政、環(huán)衛(wèi)都因?yàn)楦鞣N原因罰過他的款，他自己也弄不清來罰款的到底是哪個(gè)部門的。現(xiàn)在他看見大蓋帽就推起車子跑，只有等到晚上才出來擺攤。
1998年9月17日廣州日?qǐng)?bào)的《小月餅究竟要挨多少刀？》披露了某月餅廠一個(gè)上午居然接待了4批檢查隊(duì)伍，令該企業(yè)疲憊不堪，嚴(yán)重干擾了正常生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)秩序。
部門分析廣州某大型超市公關(guān)經(jīng)理告訴記者，前不久發(fā)生“龍口粉絲”事件后，省、市、區(qū)三級(jí)政府的衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商等部門先后前來超市檢查，最多的時(shí)候一天接待了7批執(zhí)法隊(duì)伍的檢查。該公關(guān)經(jīng)理表示，她當(dāng)時(shí)一整天都輾轉(zhuǎn)于市內(nèi)的十幾家超市分部處，接待各個(gè)政府部門的檢查。檢查人員出出進(jìn)進(jìn)，把來買東西的市民都嚇跑了，以為超市里的東西有什么問題。
該經(jīng)理發(fā)出疑問，難道經(jīng)工商部門檢測(cè)沒有問題的粉絲到質(zhì)監(jiān)部門去就有問題了嗎？同一種商品到底需要檢測(cè)幾次才能得出最終結(jié)果？為什么不能設(shè)一個(gè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)檢測(cè)，讓所有執(zhí)法部門以該檢測(cè)結(jié)果為執(zhí)法依據(jù)呢？
前廣州市人大常委城建環(huán)資委委員沈祿秋表示，執(zhí)法需要和原有的執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置的矛盾導(dǎo)致一方面職能交叉、執(zhí)法隊(duì)伍龐雜，如發(fā)生在城市道路上的違法行為，有時(shí)公安、工商行政、愛國(guó)衛(wèi)生、市政、市容環(huán)衛(wèi)等部門都可以去管理，正如群眾反映的“8頂大蓋帽，對(duì)準(zhǔn)1頂小草帽”。另一方面，由于執(zhí)法責(zé)任不清容易造成“有利時(shí)爭(zhēng)著罰，無利時(shí)不管它”的局面，導(dǎo)致行政處罰一方面存在著重復(fù)處罰，同時(shí)該管的卻不管，影響了國(guó)家對(duì)社會(huì)的有效管理。
近年來各地立法對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起到了重要作用，但帶來的負(fù)面影響也不可忽視。多制定一個(gè)法規(guī)，往往就增加一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。廣州從1987年就已經(jīng)開始實(shí)行綜合執(zhí)法，試圖將行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)分離，但各個(gè)部門后來又陸陸續(xù)續(xù)自己設(shè)立了執(zhí)法部門，到現(xiàn)在仍有31個(gè)行政執(zhí)法隊(duì)伍。
訴苦篇
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法部門普遍認(rèn)為：在目前社會(huì)的法制水平和法治觀念下，制服對(duì)于降低執(zhí)法人員的工作難度，的確能起到一定甚至是不小的威懾作用。但有關(guān)專家認(rèn)為，歸根究底，執(zhí)法是靠法理服人的，是靠依法執(zhí)法，不是靠制服嚇唬人的。
不穿制服執(zhí)法的尷尬
“穿上制服的城管隊(duì)員一出現(xiàn)走鬼就跑得無影無蹤，不穿制服的城管來到走鬼面前走鬼還問你要買什么。”
城管 不穿制服市民不買賬
城管和公安被人們喻為城市管理的“雙拳”，作為廣大市民，除了公安人員的“警服”之外，人們看得最多的制服就是城管制服了。而在這次削減制服中，城管也名列其中。
在1987年廣州城管建立之初，其著裝是按照廣州市人大審議通過后的著裝要求統(tǒng)一的，其“豆綠色”服裝和警用服裝與其他部門區(qū)別開來，并申請(qǐng)了服裝專利。有關(guān)人士透露，目前城管隊(duì)伍的著裝未能通過國(guó)家有關(guān)部門的批準(zhǔn)，但廣州城管支隊(duì)正在積極和上級(jí)政府進(jìn)行溝通。城管制服還能不能穿，或者還需經(jīng)過哪些方面的改變，則有待國(guó)家相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化和廣州城管與上級(jí)有關(guān)部門溝通聯(lián)系后才有結(jié)果。
取消制服后城管是否就無法執(zhí)法呢？有關(guān)人士舉例，廣州城管清拆防盜網(wǎng)和治理六亂的過程中，沒有著制服的環(huán)衛(wèi)工人市民往往并不買他們的賬，而當(dāng)有穿著制服的城管隊(duì)員出現(xiàn)時(shí)效果就大為改觀。而一名城管一線執(zhí)法人員在回答記者“穿上制服執(zhí)法和不穿制服執(zhí)法到底有什么區(qū)別？”這個(gè)問題時(shí)，他說：“穿上制服的城管隊(duì)員一出現(xiàn)走鬼就跑得無影無蹤，不穿制服的城管來到走鬼面前走鬼還問你要買什么�！�
越秀區(qū)城管部門有關(guān)人士在接受記者采訪時(shí)表示，取消統(tǒng)一著裝后，城管直接面對(duì)不同層次的市民執(zhí)法，執(zhí)法難度會(huì)增大。
不穿制服執(zhí)法的尷尬
“要和其他兄弟部門如工商局等聯(lián)合起來執(zhí)法，工作程序復(fù)雜化，也會(huì)給工作帶來不便�！�
質(zhì)監(jiān) 便衣打假曾經(jīng)遭毒打
廣州市質(zhì)量監(jiān)督局有關(guān)人士表示，如果國(guó)家質(zhì)檢總局要求他們?nèi)∠y(tǒng)一著裝，市質(zhì)量監(jiān)督局將遵照指示，但是取消后所穿的工作服還是要統(tǒng)一的。
廣東省質(zhì)量監(jiān)督局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前他們?cè)谥b方面暫時(shí)沒有任何變動(dòng)，還沒考慮到取消制服后的補(bǔ)救措施。制服是執(zhí)法的標(biāo)志之一，體現(xiàn)了執(zhí)法人員的精神面貌和作風(fēng)。取消制服將給他們工作帶來一定的困難，表明身份的只能是胸前配帶的執(zhí)法證。取消統(tǒng)一著裝后，質(zhì)量監(jiān)督局將更多地和其他兄弟部門如工商局等聯(lián)合起來執(zhí)法，工作程序復(fù)雜化，也會(huì)給工作帶來不便。
一名質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員告訴記者，質(zhì)監(jiān)局接到的投訴多，像打假一類的案件經(jīng)常都有，執(zhí)法行動(dòng)次數(shù)頻繁。如果沒有制服，老百姓會(huì)對(duì)他們的身份表示懷疑，給執(zhí)法帶來一定的麻煩。前段時(shí)間曾出現(xiàn)過工作人員穿便服辦案，遭到惡性毆打和攻擊的事件。
不穿制服執(zhí)法的尷尬
“作為經(jīng)常夜間出動(dòng)執(zhí)法的部門，如果沒有制服，造成工作人員被打，將在心理上對(duì)執(zhí)法人員及其家屬造成很大的恐懼感。？
屠宰管理大隊(duì) 暴力抗法多沒制服難
廣州市屠宰管理大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)嚴(yán)云德最近正為“穿衣”之事煩惱不已。
一套深藍(lán)色翻領(lǐng)制服平平整整地放在衣柜里�！耙呀�(jīng)打了報(bào)告上去，表達(dá)了我們的意見和建議，但還沒有得到回復(fù)，到10月份如果沒有另外的文件下來，這身衣服肯定得脫下來了�！眹�(yán)云德說。
據(jù)了解，廣州市屠宰監(jiān)察大隊(duì)是專職負(fù)責(zé)本市屠宰場(chǎng)和流通市場(chǎng)上的豬肉質(zhì)量，幾乎每個(gè)星期都會(huì)進(jìn)行執(zhí)法檢查，而且大部分是在夜間進(jìn)行。因?yàn)椴闆]私宰豬而影響到屠宰場(chǎng)的利益，暴力抗法事件經(jīng)常見諸報(bào)端。嚴(yán)隊(duì)長(zhǎng)用數(shù)字表明了屠宰監(jiān)察執(zhí)法工作的危險(xiǎn)性，3年來發(fā)生暴力抗法事件有300多起，打傷住院的工作人員達(dá)190余人次。
嚴(yán)隊(duì)長(zhǎng)表示，對(duì)于屠宰執(zhí)法大隊(duì)這樣經(jīng)常夜間出動(dòng)執(zhí)法的部門，如果沒有制服，造成工作人員被打，將在心理上對(duì)執(zhí)法人員及其家屬造成很大的恐懼感。有了制服對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的形象有一定的提升作用，辨認(rèn)難度大大降低，也會(huì)給不法分子一定的震懾力。？
不穿制服執(zhí)法的尷尬
“ 一旦取消統(tǒng)一著裝很難表明身份……現(xiàn)在他們的一些工作人員穿便服出去工作，一些人竟把他們當(dāng)成‘收垃圾’的�！�
環(huán)境監(jiān)察 起步較晚容易被刁難
去年9月才成立的廣東省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)也不在統(tǒng)一著裝部門之列，因此也面臨著“脫衣”的命運(yùn)。廣東省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)有關(guān)人員表示，工作人員現(xiàn)在都穿便服，已經(jīng)將臂章、手套等衣物統(tǒng)一上收，具體處理只能等到上面有了明確的指示后再作安排。
廣東省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)陳英表示，統(tǒng)一著裝對(duì)他們的工作有很大的好處。首先，作為環(huán)保部門，沒有定期的檢查制度，工作機(jī)動(dòng)性大，加上起步較晚，了解他們工作性質(zhì)的人本來就少。統(tǒng)一服裝，有利于樹立一種整體形象。一旦取消統(tǒng)一著裝，很難表明他們的身份。程隊(duì)長(zhǎng)說，現(xiàn)在他們的一些工作人員穿便服出去工作，一些人竟把他們簡(jiǎn)單地等同于“收垃圾”的。
有關(guān)執(zhí)法人員表示，以前他們?cè)诠ぷ髦性龅奖┝狗ǖ那闆r。后來采用統(tǒng)一制服，情況改善了不少�，F(xiàn)在一取消，可能又會(huì)出現(xiàn)這種情況。特別是在一些邊遠(yuǎn)偏僻地區(qū)，少了制服的規(guī)范性和威懾性，很多人會(huì)故意刁難工作人員。
沒有制服就執(zhí)不了法？
專家表態(tài) 依法辦事遠(yuǎn)勝靠服裝
中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授任劍濤認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)，權(quán)力本身與著裝并沒有直接的關(guān)系。一些地方的城管和保安，總是想與警察服裝在顏色、樣式上靠攏，這是對(duì)自己權(quán)力管理范圍缺乏自信，城管完全可以依據(jù)城市管理的規(guī)章制度來執(zhí)法，這本身就是權(quán)威。而簡(jiǎn)單地依附服裝，有可能使管理人員在執(zhí)法行為上不依章辦事，反而簡(jiǎn)單粗暴。
在國(guó)外，許多警察經(jīng)常穿便衣執(zhí)法，亮一下警徽表明“我是警察”。任教授表示，這其實(shí)是往日權(quán)威的政治心態(tài)和社會(huì)心態(tài)在作祟。改革開放前后我國(guó)法制還不夠健全，大蓋帽、制服在人們眼里就是代表國(guó)家權(quán)力來管理社會(huì)，但許多國(guó)家管理機(jī)構(gòu)至今還沿襲著過去那種依靠統(tǒng)一著裝來維持國(guó)家權(quán)威的政治心理和社會(huì)心態(tài)。
在日常生活中我們�？吹�，城管人員來了小販一哄而散，而城管人員走后他們又一擁而至。而從社會(huì)管理成本上講，并不是穿制服的人隨時(shí)在我們生活中存在，這就造成在有限的空間和時(shí)間段，穿制服的人偶然出現(xiàn)，秩序就得到了保證。但大多數(shù)情況下，穿制服的人缺席，秩序就沒有保證。
綜合執(zhí)法是必由之路！
前人大委員：理順行政執(zhí)法是關(guān)鍵
原廣州市人大常委會(huì)城建環(huán)資委委員沈祿秋曾撰文指出，此次整頓表面上是統(tǒng)一制服，其背后的目的在于理順行政與執(zhí)法的關(guān)系，進(jìn)一步將行政權(quán)與處罰權(quán)分離，剝離行政部門的執(zhí)法權(quán)是根本目的。他指出，綜合執(zhí)法是改革城市管理執(zhí)法體制的必由之路。
但同時(shí)，廣州市各部門出于自己的利益和其他方面的考慮，部門執(zhí)法隊(duì)伍仍在不停成立，至今已有31個(gè)專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。如環(huán)境監(jiān)察本來早已劃規(guī)城管，但由于環(huán)保檢測(cè)的諸多數(shù)據(jù)需要配備專業(yè)技術(shù)人員，而城管的行政資源又達(dá)不到相應(yīng)的水平，2003年10月又不得不成立環(huán)境監(jiān)察隊(duì)進(jìn)行環(huán)境生態(tài)執(zhí)法。
信息多面睇
消解大蓋帽情結(jié)更急迫
根據(jù)國(guó)務(wù)院年初發(fā)出的“整頓統(tǒng)一著裝”通知，到今年10月，廣州將把穿制服的部門由31個(gè)削減到13個(gè)。對(duì)此，一些將被取消統(tǒng)一制服的執(zhí)法部門大吐苦水，表示這會(huì)大大增加執(zhí)法難度。其對(duì)于大蓋帽留戀之情溢于言表(詳見A4-A5版)。筆者以為，消解大蓋帽情結(jié)比取消大蓋帽本身更重要更急迫，否則，被取消的大蓋帽不定又會(huì)被多少種“變色帽”所取代。
中國(guó)人的大蓋帽情結(jié)可謂深矣，凡是跟執(zhí)法沾點(diǎn)邊的，肯定要戴個(gè)大蓋帽，這大概就是“中國(guó)的大蓋帽品種世界最多”的由來；那些即使跟執(zhí)法部門八桿子打不著的部門，也都想方設(shè)法要弄個(gè)仿真大蓋帽來戴戴。為什么會(huì)如此？誠如一些專家所言，是一種威權(quán)思想在起作用。因?yàn)椤按笊w帽”是國(guó)家權(quán)力的象征，執(zhí)法部門希望借助國(guó)家權(quán)力的威懾力，幫助其減輕執(zhí)法難度。事實(shí)上，這種借來的力量的確給不少執(zhí)法部門，甚至打著執(zhí)法旗號(hào)的部門帶來了意想不到的行動(dòng)便利。這也就是大蓋帽情結(jié)在一些部門中如此深厚的根源吧。
但如果就此深入分析，卻可以發(fā)現(xiàn)令人尷尬的另一面：首先大蓋帽情結(jié)深反襯出威權(quán)化身的法律本身權(quán)威弱，人們服膺的可能不是法律本身，而是一種國(guó)家權(quán)力。不是依法治國(guó)，而是依權(quán)治國(guó)，這正是目前要極力打破的封建落后思維；其次，大蓋帽給予執(zhí)法者們帶來的執(zhí)法便利，容易助長(zhǎng)一些執(zhí)法者不遵照法律程序辦事濫用司法、粗暴執(zhí)法、以權(quán)代法、甚至徇私枉法等違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。事實(shí)上，這種情況已經(jīng)嚴(yán)重危及到司法體系本身。執(zhí)法部門對(duì)大蓋帽的依戀和依賴，反映的既是我們法律本身存在嚴(yán)重的問題，也是執(zhí)法難的真實(shí)寫照。
因此，要解決大蓋帽問題，并非一紙通告就可以畢其功于一役，必須標(biāo)本兼治，從根子上鏟除其復(fù)生的土壤。
編輯 張偉明
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