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檢察日報(bào):對流浪乞討法律能做什么
青島新聞網(wǎng)  2004-02-16 17:28:17 檢察日報(bào)

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  新聞背景

  針對收容遣送措施取消后,流動人口治安管理面臨的新情況、新問題,今年,社會治安綜合治理部門將積極探索管理流浪乞討人員的有效辦法,維護(hù)城市治安秩序。日前,一些地方如北京、南京等,已經(jīng)先后出臺了設(shè)置禁討區(qū)的強(qiáng)制性地方規(guī)范。

  特別觀點(diǎn)

  正常的乞討,即非強(qiáng)制性的向他人要錢要飯,既沒有偷和騙,也沒有搶,無疑屬于個(gè)人的自由。

  乞討不應(yīng)該成為一種職業(yè),當(dāng)乞討職業(yè)化、專業(yè)化、甚至機(jī)構(gòu)化時(shí),乞討已經(jīng)不再是原來意義上的乞討了。

  凡是普通人能去的地方,乞討者也能去,因?yàn)槠蛴懻咭彩且粋(gè)正常的公民,享有和其他公民一樣的法律權(quán)利。因此,設(shè)置“禁討區(qū)”沒有法律依據(jù)。

  指使、強(qiáng)迫未成年人乞討,是變相雇傭童工,可以依據(jù)未成年人保護(hù)法、義務(wù)教育法等有關(guān)規(guī)定予以懲治。

  要想減少流浪乞討現(xiàn)象,就必須通過綜合的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展來減少貧困進(jìn)而減少乞討,而不能僅僅依賴社會治安綜合治理。   

  議題一:乞討是否為個(gè)人的自由

  主持人:今年,政府準(zhǔn)備重點(diǎn)治理收容遣送辦法廢止后城市流浪乞討出現(xiàn)的新問題,在此有必要探討的是,乞討是不是個(gè)人的一種自由?

  沈 巋(北京大學(xué)法學(xué)院副教授):乞討當(dāng)屬個(gè)人自由。在法律的視野里,自由就是一種隨自己意志從事某種活動而又不侵犯他人自由的資格。從這個(gè)意義上講,正常的乞討,即非強(qiáng)制性的向他人要錢要飯,既沒有偷和騙,也沒有搶,無疑屬于個(gè)人的自由。盡管他是在用自己的不幸來博取別人的同情,有些感情上的強(qiáng)制成分,但到底是否給予施舍,完全取決于施舍者本人的愿意與否。

  張起淮(北京藍(lán)鵬律師事務(wù)所主任律師):從法理上講,生存方式的選擇是人的基本權(quán)利之一,也是每一個(gè)人擁有的自由,每個(gè)人都有權(quán)選擇自己的生存方式。我國現(xiàn)有的法律并沒有禁止公民選擇沿街乞討的生活方式,因此,公民有權(quán)利選擇這種生存方式,但乞討不應(yīng)該成為一種職業(yè),當(dāng)乞討職業(yè)化、專業(yè)化、甚至機(jī)構(gòu)化時(shí),乞討已經(jīng)不再是原來意義上的乞討了。個(gè)人生存方式的選擇并非絕對自由,任何自由都是有限度的,不能為了個(gè)人的自由而影響他人的自由和社會的公共利益。對于那些強(qiáng)討強(qiáng)要、死纏不放、借機(jī)行騙、阻塞交通的乞討,完全可以依法給予行政乃至刑事制裁。

  溫 輝(國家檢察官學(xué)院講師,法學(xué)博士):在一個(gè)社會中,法律只是調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)范之一,除法律之外,還有習(xí)慣、道德等規(guī)范。乞討問題在我國不是由法律來調(diào)整,而是由習(xí)慣、道德來調(diào)整。因此,盡管乞討權(quán)不是法律上的權(quán)利,但必須承認(rèn)它是習(xí)慣法上的權(quán)利。當(dāng)前一些人之所以忽視這種權(quán)利,原因在于,盡管我們的法律由收容遣送變成了救助,但這些人的觀念還是沒有轉(zhuǎn)變,還是只會從管理而非人權(quán)保障的角度來看待流浪乞討問題。

  鄒開紅(北京市東城區(qū)檢察院檢察官):在社會保障制度不健全的今天,不承認(rèn)乞討自由是不現(xiàn)實(shí)的,因?yàn)槟壳熬戎窘o予救助的能力是有限的,無法保障每個(gè)乞討者都能獲得救助。再說,乞討和施舍都是個(gè)人的自愿行為,屬于兩個(gè)民事主體之間的贈與關(guān)系,政府也沒有必要干預(yù)這一私人行為。實(shí)際上,從廢止收容遣送辦法到實(shí)施救助管理辦法,已經(jīng)表明我國政府對流浪乞討人員的立場和態(tài)度:他們不是懲治的目標(biāo),而是受保護(hù)和救濟(jì)的對象。至于有人說,因?yàn)槲覈鴳椃]有明確規(guī)定乞討是公民的一種自由,所以政府沒有義務(wù)為乞討者提供保障和救濟(jì),這顯然是不對的。

  議題二:政府能否劃定禁討區(qū),其法律依據(jù)在哪里

  主持人:目前,城市流浪乞討人員的增多給城市發(fā)展、社會治安帶來了新問題,一些城市如北京、蘇州等先后在一些公共場所劃定“禁討區(qū)”,禁止流浪乞討人員在那里從事乞討。在法律,政府是否有權(quán)設(shè)置“禁討區(qū)”呢?

  張起淮:設(shè)置禁討區(qū),是政府任意擴(kuò)大權(quán)力的行為,沒有法律依據(jù)。政府在一些公共場所設(shè)置禁討區(qū),實(shí)際上是政府禁止一部分公民進(jìn)入這些公共場所。作為一個(gè)公共區(qū)域,任何人自由進(jìn)入的權(quán)利都不能被剝奪,假若城市管理者僅僅出于保護(hù)城市形象的目的,認(rèn)為乞討者衣衫襤褸有礙城市形象,就可以隨意剝奪這部分社會成員在這一區(qū)域進(jìn)行乞討的權(quán)利,這顯然不是一個(gè)民主社會應(yīng)該行使的管理方式和秉承的人文風(fēng)范。其實(shí),在禁討問題上,政府應(yīng)該明白:凡是普通人能去的地方,乞討者也能去,因?yàn)槠蛴懻咭彩且粋(gè)正常的公民,享有和其他公民一樣的法律權(quán)利。因此,設(shè)置“禁討區(qū)”是沒有法律依據(jù)的。

  沈 巋:從抽象意義上講,禁討是對個(gè)人自由的限制,是對乞討者的歧視。除非乞討行為侵犯了他人的自由和權(quán)利,否則,政府不能禁討。乞討既然是個(gè)人的一種自由,在乞討者僅僅是乞討而沒有從事任何違法活動的情況下,政府憑什么去干預(yù)乞討?當(dāng)然,在禁討問題上,還要區(qū)分“公共場所”和“私人場所”。由于私人對其私人場所如住房、辦公室等擁有占有、使用等權(quán)利,其有權(quán)驅(qū)逐他人在此乞討;而公共場所屬于社會全體成員共同所有,所有的人都有權(quán)去,作為社會成員之一的乞討者當(dāng)然也可以去。我在國外時(shí),就看到東京、紐約的地鐵站經(jīng)常有人在乞討。

  溫 輝:乞討本身并不是一個(gè)法律問題,只是因?yàn)楫?dāng)前乞討的手段、場所、乞討者結(jié)成幫派并相互爭斗等因素給城市的交通、居民的出行、社會治安等帶來了負(fù)面影響,政府才考慮禁討措施。實(shí)際上,這些負(fù)面影響,也就是乞討行為的“外部性”問題,依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī),如治安管理處罰條例、城市道路交通管理?xiàng)l例等足以解決,政府沒有必要過分擔(dān)心,以至于要通過新的立法來規(guī)制乞討。有些人反對正常乞討的主要理由是乞討者的形象影響了市容,但什么叫影響了市容,丑女算不算影響了市容?法律不可能給出一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)!

  鄒開紅:乞討的原因很復(fù)雜,有出于貧困的,也有出于其他原因的,泛泛地講禁討,在法理和法律規(guī)定方面都沒有依據(jù),乞討畢竟是個(gè)人的一種自由。但問題在于,政府沒有能力及時(shí)查清乞討的原因,并實(shí)施不同的管理措施。所以,我傾向于長沙市政府所采取的引導(dǎo)做法,一方面加大有關(guān)救助站的宣傳、報(bào)道,讓那些真正需要救助的流浪乞討人員了解情況,獲得救助;另一方面積極呼吁廣大市民不要施舍,以杜絕職業(yè)乞丐的產(chǎn)生。  

  議題三:法律如何對待指使、強(qiáng)迫未成年人乞討的行為

  主持人:在城市乞討大軍中,有相當(dāng)一部分是未成年人,甚至是四五歲的兒童,而指使他們乞討的,往往是他們的父母、親戚或其他組織者。法律如何規(guī)制這些“幕后人”呢?

  張起淮:我國《義務(wù)教育法》明確規(guī)定:凡年滿六周歲的兒童,不分性別、民族、種族,應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育。除因疾病或者特殊情況,并經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)的以外,適齡兒童、少年不入學(xué)接受義務(wù)教育的,由當(dāng)?shù)厝嗣裾扇∮行Т胧┴?zé)令其父母或其他監(jiān)護(hù)人送其入學(xué)!段闯赡耆吮Wo(hù)法》第二十九條也規(guī)定:對流浪乞討或者離家出走的未成年人,民政部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)交送其父母或者其他監(jiān)護(hù)人;暫時(shí)無法查明其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的,由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收容撫養(yǎng)。此外,我國參加的《國際兒童公約》也對兒童的權(quán)利給予了保護(hù)。從這些保護(hù)未成年人權(quán)益的規(guī)定來看,在我國,未成年人流浪乞討是法律不允許的。因此,包括未成年人父母在內(nèi)的任何人都不得指使未成年人乞討。否則,指使者將要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

  溫 輝:指使、強(qiáng)迫未成年人乞討,是變相雇傭童工,可以依據(jù)未成年人保護(hù)法、義務(wù)教育法等有關(guān)規(guī)定予以懲治;如果涉及到等拐賣兒童,還得追究其刑事責(zé)任。同時(shí),應(yīng)監(jiān)督行乞兒童的父母或監(jiān)護(hù)人切實(shí)履行保障未成年人接受義務(wù)教育的義務(wù)。

  沈 巋:如果是未成年人的父母或監(jiān)護(hù)人指使其外出乞討時(shí),即使沒有使用暴力,也應(yīng)視為沒有盡到監(jiān)護(hù)職責(zé),有關(guān)部門可以依法指定新的監(jiān)護(hù)人,以維護(hù)未成年人的合法權(quán)益;如果是未成年人父母或監(jiān)護(hù)人之外的其他人指使的,應(yīng)視為對未成年人的合法權(quán)益的侵害。

  議題四:在廢止收容遣送辦法后,政府如何有效管理乞討人員

  主持人:前不久,有關(guān)政府部門宣布要在今年下大力氣治理流浪乞討現(xiàn)象,但如何既有效遏制惡意或違法的乞討現(xiàn)象,維護(hù)社會治安秩序,又不致造成侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象,是一個(gè)有待研究的課題。

  沈 巋:現(xiàn)代人應(yīng)該以一種成熟的心態(tài)來平等對待流浪乞討人員,不要搞敵對。流浪乞討是一個(gè)社會現(xiàn)象,它很早就存在,隨著貧富懸殊的擴(kuò)大、城市化進(jìn)程的加快,這種現(xiàn)象還有增多的趨勢。要想減少這一現(xiàn)象,就必須通過綜合的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展來減少貧困進(jìn)而減少乞討,而不能僅僅依賴所謂的社會治安綜合治理。應(yīng)該說,政府以前出臺收容遣送辦法的初衷也是好的,但實(shí)踐中卻出現(xiàn)了許多意想不到的嚴(yán)重問題,原因在于經(jīng)費(fèi)不足。同樣,今天的救助站也面臨著這個(gè)問題,如果沒有足夠的經(jīng)費(fèi),流浪乞討人員就得不到較好的待遇,流浪乞討問題自然無法解決。

  鄒開紅:在解決流浪乞討問題上,我國政府不能忘記自己負(fù)有《經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利公約》規(guī)定的國際義務(wù),其必須保障人人有免于饑餓的基本權(quán)利。在無法通過其他途徑獲得生存所需要的食物、衣服時(shí),應(yīng)該允許個(gè)人通過乞討來滿足其生存的需要。因此,政府不能僅從技術(shù)層面,即從如何方便政府管理流浪乞討的層面來解決問題,這樣做決非良策。因?yàn)橹灰蛴懙脑驔]有消失,乞討就是一個(gè)客觀存在的現(xiàn)象。從根本上講,流浪乞討問題的解決,取決于社會保障措施的完善。

  張起淮:乞丐群體存在的根源是貧困,要根本解決流浪乞討問題,還要依靠整個(gè)社會的重視,努力發(fā)展生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì),提供更多的就業(yè)崗位,努力縮小貧富差距。在目前制度建設(shè)方面,應(yīng)該注意以下幾點(diǎn):一是要充分發(fā)揮城市社區(qū)和農(nóng)村村委會的職責(zé)與作用,創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會,教育好逸惡勞者,從源頭上減少乞討人員數(shù)量;二是建立以政府投入為主、社會捐助為輔的資金籌措機(jī)制,提高救助站的救助能力;三是社會有關(guān)部門要積極協(xié)調(diào),通力合作,防止行乞者組織幫會;對操縱、拐騙、強(qiáng)迫未成年人從事職業(yè)乞討,帶有黑社會性質(zhì)的團(tuán)伙要依法打擊。(曾獻(xiàn)文 周立)

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