定調(diào)！國(guó)家發(fā)改委：慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)

2022年城鎮(zhèn)化“路線圖”來(lái)了！

3月17日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（簡(jiǎn)稱《重點(diǎn)任務(wù)》），圍繞提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量、持續(xù)優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)、加快推進(jìn)新型城市建設(shè)、提升城市治理水平、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面做出部署安排，其中釋放了不少新的信號(hào)：

比如，重點(diǎn)針對(duì)存量未落戶人口深化戶籍制度改革，鼓勵(lì)人口集中流入城市區(qū)分中心城區(qū)和新區(qū)郊區(qū)等區(qū)域，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離改革，支持有條件的都市圈探索建立稅收分享和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分成機(jī)制，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有序推進(jìn)城市更新防止大拆大建，慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)……

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。沒(méi)有城鎮(zhèn)化的支撐與融合，就沒(méi)有工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。2021年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到91425萬(wàn)人，比2020年末增加1205萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供了持久的強(qiáng)勁動(dòng)力。

在新發(fā)展格局下，城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大拉動(dòng)力、推動(dòng)力、帶動(dòng)力、影響力顯得更加迫切、更加突出。但就目前而言，我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量總體不高，還不同程度地存在著城市無(wú)序擴(kuò)張、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)混亂、粗放式發(fā)展、生態(tài)環(huán)境壓力加大等問(wèn)題，亟待破解。

此番，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，為今年的城鎮(zhèn)化工作定了調(diào)、劃定了路線圖，也為青島新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明了方向，劃定了重點(diǎn)。

細(xì)讀不難發(fā)現(xiàn)，青島在深化戶籍制度改革、健全都市圈同城化推進(jìn)機(jī)制、打造1小時(shí)通勤圈、促進(jìn)超大特大城市優(yōu)化發(fā)展、高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)、推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)、有序推進(jìn)城市更新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面任務(wù)很重，大有可為。

01

首要任務(wù)是人口市民化，關(guān)鍵是戶籍制度改革

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，就是推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。截至2020年底，我國(guó)已經(jīng)順利實(shí)現(xiàn)了1億非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)。

2021年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%，兩個(gè)城鎮(zhèn)化率首次縮小差距，但兩者間的差距仍然高達(dá)18個(gè)百分點(diǎn)，表明還有大量常住人口沒(méi)能落戶。

從青島看，“十三五”期間，全市106萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到74.6%和超過(guò)63%。兩個(gè)城鎮(zhèn)化率更加均衡，但仍有11.6個(gè)百分點(diǎn)的差距。

《重點(diǎn)任務(wù)》明確提出，堅(jiān)持把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)，重點(diǎn)針對(duì)存量未落戶人口深化戶籍制度改革，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市水平。

持續(xù)深化戶籍制度改革是突破口。《重點(diǎn)任務(wù)》要求，各類城市要暢通在本地穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶渠道。鼓勵(lì)人口集中流入城市區(qū)分中心城區(qū)和新區(qū)郊區(qū)等區(qū)域。推動(dòng)具備條件的都市圈和城市群內(nèi)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。

青島在推動(dòng)戶籍制度改革上下了很大功夫。2014年以來(lái)，青島戶籍制度改革歷經(jīng)三次大的調(diào)整。2020年末，全市戶籍人口837.46萬(wàn)人，相對(duì)2015年增加了54.35萬(wàn)人。其中機(jī)械增長(zhǎng)規(guī)模為32.81萬(wàn)人，占戶籍人口總增量的60.4%。戶籍政策改革對(duì)促進(jìn)戶籍人口機(jī)械增長(zhǎng)效果顯著。

下一步，還應(yīng)持續(xù)深化戶籍制度改革，進(jìn)一步放開(kāi)城市落戶限制。改革的方向很明確，那就是要推行以合法穩(wěn)定就業(yè)或居住為基本條件，按經(jīng)常居住地登記戶口的管理制度。

02

超大特大城市，任務(wù)是優(yōu)化發(fā)展

在持續(xù)優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)方面，《重點(diǎn)任務(wù)》提出，健全城市群一體化發(fā)展機(jī)制、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈、促進(jìn)超大特大城市優(yōu)化發(fā)展、推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)、完善邊境地區(qū)城鎮(zhèn)功能、促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展。

其中，“促進(jìn)超大特大城市優(yōu)化發(fā)展”這個(gè)提法和去年完全一致，這表明，超大特大城市優(yōu)化發(fā)展的任務(wù)很重，需要持續(xù)發(fā)力。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。

尤其是，北京、上海、深圳、廣州等一線城市及其他超大特大城市經(jīng)濟(jì)大幅增長(zhǎng)、人口顯著增加、開(kāi)放不斷擴(kuò)大、社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展，已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎、對(duì)外開(kāi)放的重要樞紐和國(guó)家治理的重要支撐，成為人民安居樂(lè)業(yè)、享受美好生活的重要空間載體。

但同時(shí)，不少城市也存在交通擁堵、房?jī)r(jià)高企、發(fā)展受限等世界各國(guó)普遍存在的“城市病”。這些都是發(fā)展中的問(wèn)題、前進(jìn)中的困難、成長(zhǎng)中的煩惱，要用發(fā)展來(lái)破解。

《重點(diǎn)任務(wù)》提出，疏解非核心功能，提高健康宜居安全水平。中心城區(qū)人口密度高且人口持續(xù)流入的超大特大城市要有序?qū)嵤┕δ苁杞狻８哔|(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)，完善郊區(qū)新城功能，推動(dòng)組團(tuán)式發(fā)展。

作為特大城市，青島同樣或多或少面臨著類似的“成長(zhǎng)煩惱”。要以提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力為主攻方向，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)規(guī)劃、建設(shè)、管理和生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各個(gè)方面，強(qiáng)化政策協(xié)同，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

03

慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)  

當(dāng)前，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速，各地撤縣（市）改區(qū)動(dòng)作頻頻。民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國(guó)有1464個(gè)縣，855個(gè)市轄區(qū)；至2019年末，已縮減至1323個(gè)縣，市轄區(qū)數(shù)量增至965個(gè)。

客觀地說(shuō)，撤縣建市設(shè)區(qū)是城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，也是推手，使城市可以在更大的范圍內(nèi)調(diào)配資源，更好發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。

但也要看到，一些不具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的中小城市建市或擴(kuò)大規(guī)模后，不僅沒(méi)能實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展，而且還出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，造成資源的閑置和浪費(fèi)。

城鎮(zhèn)化有其自身規(guī)律，應(yīng)是因生產(chǎn)力提升、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)資源的集聚和更高效配置，而不應(yīng)是僅僅通過(guò)行政力量人為促成。

對(duì)此，《重點(diǎn)任務(wù)》提出，慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)，確需調(diào)整的要嚴(yán)格程序、充分論證。穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)。

具體如何把握、如何操作？這在2021年5月，民政部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中可以找到明確的答案——

綜合考慮管轄幅度、資源環(huán)境空間制約和發(fā)展改革活力等因素，區(qū)分東中西部和東北地區(qū)，有差別地推動(dòng)設(shè)區(qū)市行政區(qū)劃調(diào)整，打造一批各具特色、發(fā)展質(zhì)量高、帶動(dòng)能力強(qiáng)的中心城市；

綜合考慮城市功能定位、現(xiàn)有規(guī)模、綜合承載能力以及所在區(qū)域整體發(fā)展態(tài)勢(shì)等多方面因素，綜合評(píng)估擬調(diào)整縣（市）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)條件、與中心城區(qū)聯(lián)系緊密程度及歷史人文背景等，嚴(yán)格穩(wěn)慎把握設(shè)區(qū)市下轄縣（市）改區(qū)；

按照規(guī)模均衡的原則，以常住人口規(guī)模為主要依據(jù)，以優(yōu)化市域空間結(jié)構(gòu)、提高行政效能、完善功能布局為導(dǎo)向，支持中心城市市轄區(qū)優(yōu)化重組。

這也給青島優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置提供了準(zhǔn)繩和指導(dǎo)。

當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步深化，一些郊縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不斷提升，建成區(qū)規(guī)模與城區(qū)常住人口規(guī)模顯著提高，與青島市區(qū)聯(lián)系愈發(fā)緊密，協(xié)同發(fā)展效應(yīng)顯現(xiàn)。

適時(shí)優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，促進(jìn)行政管理與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相匹配，可以起到優(yōu)化行政資源配置、助力城鎮(zhèn)化的作用，要加強(qiáng)研究，積極爭(zhēng)取。

04

有序推進(jìn)城市更新，防止大拆大建

實(shí)施城市更新行動(dòng)，是黨的十九屆五中全會(huì)作出的重要決策部署，是國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要明確的重大工程項(xiàng)目，也是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

目前，我國(guó)生活在城鎮(zhèn)的人口已達(dá)9億多人，今后還將繼續(xù)增加。城市建設(shè)要重視“面子”、更要注重“里子”，只有“里子”基礎(chǔ)更加牢固，“面子”才能更加靚麗。

近期，各地積極推動(dòng)實(shí)施城市更新行動(dòng)，但有些地方出現(xiàn)繼續(xù)沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設(shè)方式、大拆大建、急功近利的傾向，隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹，變相抬高房?jī)r(jià)，增加生活成本，產(chǎn)生了新的城市問(wèn)題。

針對(duì)這一現(xiàn)象，對(duì)有序推進(jìn)城市更新進(jìn)行部署：加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，推進(jìn)水電路氣信等配套設(shè)施建設(shè)及公共部位維修；因地制宜改造一批大型老舊街區(qū)和城中村；注重修繕改造既有建筑，防止大拆大建。

“人民城市人民建、人民城市為人民。”城市更新，既是青島建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際大都市的應(yīng)有之義，也是關(guān)系到人民群眾獲得感、幸福感、安全感的民生工程、民心工程。

當(dāng)前，青島正全力實(shí)施城市更新和城市建設(shè)三年攻堅(jiān)行動(dòng)，不斷提升城市能級(jí)，補(bǔ)齊短板，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)新力。要以人民為中心，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，讓城市成為宜居宜業(yè)宜游的美好家園?！笆奈濉睍r(shí)期，青島的城鎮(zhèn)化仍將處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，要強(qiáng)化政策協(xié)同，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、生產(chǎn)方式、生活方式，努力打造安全高效的生產(chǎn)空間、舒適宜居的生活空間、碧水藍(lán)天的生態(tài)空間，努力推動(dòng)現(xiàn)代化國(guó)際大都市建設(shè)實(shí)現(xiàn)新突破，不斷增強(qiáng)城市內(nèi)生力、競(jìng)爭(zhēng)力、影響力。

作者 |觀象君