時滿一年，“三問”青島試點改革功能區(qū)

去年10月底，青島啟動了一項極具引領(lǐng)性的改革。

青島高新區(qū)、青島藍谷、青島金家?guī)X金融區(qū)、青島軌道交通產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等4個國家級功能區(qū)作為試點，率先開展體制機制改革，其核心取向在于市場化、去行政化，探索實踐“管委會+公司”模式。

這是一種重塑性的改革，也是青島改革發(fā)展過程中的一件大事。

從一年的改革進展來看，雖然處于新冠肺炎疫情的特殊形勢中，這些試點功能區(qū)的改革沒有停頓，進展順利，成效明顯。例如，今年以來，青島藍谷新簽約項目總投資469億元、同比增長108%。今年上半年，金家?guī)X金融區(qū)實際到位資金數(shù)量是去年同期的62倍；尤其值得一提的是，這里的項目落地成功率高達70%。

時滿一年，這些數(shù)據(jù)無疑驗證了此項改革的方向性正確。

01

青島為什么要對功能區(qū)進行改革？

所謂功能區(qū)，一般來說，是按照特定區(qū)域資源、區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展起來的地域空間。它往往跨越了原有的行政區(qū)劃，具有要素高度聚集、輻射帶動效應明顯、經(jīng)濟社會效益顯著等重要屬性，并往往具有鮮明的“城市名片”效應。

從全國范圍來看，自1979年成立中國第一個特殊經(jīng)濟功能區(qū)——深圳經(jīng)濟特區(qū)以來，經(jīng)濟功能區(qū)便已經(jīng)成為中國體制改革的前沿陣底。在過去40年的發(fā)展中，建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和保稅港口等各類特殊經(jīng)濟功能區(qū)，已成為中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略手段。

然而，經(jīng)濟功能區(qū)的進一步發(fā)展并非沒有挑戰(zhàn)。長城戰(zhàn)略咨詢的相關(guān)研究文章指出，我國經(jīng)濟功能區(qū)的建立往往是自上而下推動的產(chǎn)物，其設(shè)立、規(guī)劃、生產(chǎn)要素配置、產(chǎn)業(yè)組織，甚至后續(xù)發(fā)展，都嚴重依賴政府的行政權(quán)力和各類優(yōu)惠政策的支持。自上而下的行政管理與自下而上的市場推動之間，仍然很難取得良好的平衡。

為平衡“兩只手”并獲取更大化效益，“市場化導向”逐漸成為國內(nèi)功能區(qū)改革創(chuàng)新的關(guān)鍵詞，趨向于更高效、更透明，更符合國際慣例。

例如，去年，國務(wù)院就曾發(fā)布相關(guān)意見，明確國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)基本原則之一是市場主導、政府引導，并提出積極支持國家級經(jīng)開區(qū)開發(fā)建設(shè)主體申請IPO上市，經(jīng)批準可實行聘任制、績效考核制等，支持按市場化原則開展招商、企業(yè)入駐服務(wù)等。山西、山東、河南等省份近年來也開始在全省相關(guān)功能區(qū)推行市場化改革。

從青島這座城市當前的發(fā)展語境來看，推行功能區(qū)改革實際上是青島發(fā)展格局之變、思維之變、路徑之變的必然結(jié)果。

習近平總書記要求青島打造“一帶一路”國際合作新平臺，把青島作為中國推動更高水平對外開放的宣示地，明確了青島在新時代國家開放戰(zhàn)略中的定位。站在中國新一輪更高水平對外開放最前沿的青島，需要更強大的發(fā)展引擎持續(xù)“加碼”，也需要更為市場化的發(fā)展環(huán)境。

功能區(qū)是城市中發(fā)展資源集聚度最高的地方。而此次開展試點的功能區(qū)，無論是青島藍谷、青島金家?guī)X金融區(qū)，還是青島高新區(qū)、青島軌道交通產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，它們都代表了青島的“招牌”產(chǎn)業(yè)，對全市經(jīng)濟發(fā)展具有鮮明的導向性、基礎(chǔ)性作用，必然要承擔起青島全方位擴大開放、高質(zhì)量發(fā)展的“引擎”功能，成為青島改革開放的“排頭兵”、市場化發(fā)展的引領(lǐng)者。

而放眼青島近年來諸多創(chuàng)意十足的突破之舉，無論是以“管委會+公司”的模式搞活功能區(qū)體制機制，還是首創(chuàng)性地在16個與市場關(guān)聯(lián)度高的部門專門設(shè)立“市場配置促進處”，抑或是給行業(yè)協(xié)會、商會專門設(shè)置政策發(fā)文“戶頭”，其宗旨無一不是為了厘清政府與市場的職責邊界，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，將青島打造成市場化運作的新高地。

在這樣的背景下，試點改革的功能區(qū)首先要基于自身的產(chǎn)業(yè)特性和青島的城市定位，使行政管理與市場推動之間，在一定程度上達到有效的平衡。 

02

如何形成功能區(qū)改革的青島特色？

一年前，青島試點功能區(qū)改革的第一步，便是打破條條框框，按照“全體起立、重新上崗、擇優(yōu)選配、統(tǒng)籌安排”原則，在全市范圍內(nèi)“相馬”“賽馬”，公開選聘4個國家級功能區(qū)管委會的主任、副主任，共16名干部。人選來源中，新選聘干部占75%，既有重要經(jīng)濟職能部門的業(yè)務(wù)骨干、區(qū)市黨政班子成員，又有企業(yè)董事長，還有從中央國家機關(guān)引進的人才。

一年來，試點功能區(qū)快速“瘦身強體”。其中，青島高新區(qū)實行“大部制”改革，將原有的22個機構(gòu)，精簡為經(jīng)濟發(fā)展部等“八部一委”，建立扁平化管理架構(gòu)，人員數(shù)量精簡56%，98%以上為本科學歷。

青島金家?guī)X金融區(qū)則梳理整合業(yè)務(wù)職能，僅保留1個綜合部門，業(yè)務(wù)部門占比達到80%，干部平均年齡36歲，從事業(yè)務(wù)工作的人員占比超過75%。

青島軌道交通產(chǎn)業(yè)示范區(qū)打破了行政、事業(yè)、企業(yè)人員的身份界限，碩士博士以上學歷學位人員增加100%。

在內(nèi)部激勵機制方面，4個功能區(qū)紛紛改革考核辦法，注重考核的個性化、精準化，旨在區(qū)分真干假干、干好干壞。例如，青島高新區(qū)在全國功能區(qū)中率先創(chuàng)立了以點數(shù)、系數(shù)、指標數(shù)和權(quán)數(shù)為重點的三級崗位KPI指標考核體系，使得考核指標可衡量、能定責。

有研究者分析，我國現(xiàn)有經(jīng)濟功能區(qū)的運營管理模式主要有三類：一是完全行政管理模式，二是管委會監(jiān)督下的公司管理模式，三是完全公司管理模式。基于自身發(fā)展階段，以及國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)，“管委會+公司”的治理結(jié)構(gòu)成為越來越多的功能區(qū)的現(xiàn)實選擇。

功能區(qū)不同于行政區(qū)，其“主業(yè)”并非行政管理，而是基于主導產(chǎn)業(yè)定位，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，這是青島此次改革形成的一個重要認知。

例如，改革前，青島高新區(qū)代管河套、紅島兩個街道，轄35個社區(qū)、近10萬人，大量精力花在棚戶區(qū)改造、民生保障等社會事務(wù)上，并沒有發(fā)揮出國家級高新區(qū)應有的制度優(yōu)勢和創(chuàng)新優(yōu)勢。青島高新區(qū)進行了較徹底地相關(guān)職能剝離，其調(diào)整力度之大在全國也屬罕見。

其他三個功能區(qū)也逐漸樹立起“企業(yè)化政府”的理念，淡化“身份”意識和行政管理思維，創(chuàng)新實踐“管委會+公司”模式，推動運營公司高度市場化。 

03

試點功能區(qū)改革成色幾何？

啟動改革以來，青島各試點功能區(qū)明確主導產(chǎn)業(yè)，在“雙招雙引”、產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展方面，取得了不錯的成效。

改革后的青島高新區(qū)迅速調(diào)整主導產(chǎn)業(yè)格局，主攻發(fā)展新一代信息技術(shù)等“3+1”主導產(chǎn)業(yè)集群；截至目前，“人工智能+高端裝備制造”產(chǎn)業(yè)已累計引進相關(guān)項目200多個，醫(yī)療醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈已累計引進150余個項目與330余家市場主體，總投資超過140億元。

青島藍谷明確了以海洋技術(shù)裝備、生物醫(yī)藥、信息產(chǎn)業(yè)為主導的“3+3”產(chǎn)業(yè)體系，組建6支專業(yè)招商隊伍；今年1-8月份，新簽約項目131個，總投資368.4億元，同比分別增長141%和50%。

金家?guī)X金融區(qū)新一屆管委成立以來，確立了建設(shè)面向國際的財富管理中心等“四個中心”發(fā)展目標，新引進項目138個，內(nèi)資到位134億人民幣、外資到位1.28億美元，聚量、鼎暉等一批行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)簽約落地。

青島軌道交通產(chǎn)業(yè)示范區(qū)重點梳理出了139家市外優(yōu)質(zhì)配套企業(yè)，目前已引進總投資53億元的中興通高速列車新材料項目、總投資35億元的軌道交通關(guān)鍵裝備產(chǎn)業(yè)園項目等過億元重點軌道交通配套項目16個。

此外，平臺化思維在這些功能區(qū)落地結(jié)果，發(fā)揮出集聚產(chǎn)業(yè)資源的乘法效應青島高新區(qū)依托青島以色列“國際客廳”、歐盟創(chuàng)新中心等國際化服務(wù)機構(gòu)，以及騰訊、華為、中關(guān)村等重量級雙創(chuàng)載體，搭建“雙招雙引”平臺；其中，中以客廳試運營5個月就簽約優(yōu)質(zhì)項目24個，儲備項目30余個。

青島藍谷從招引項目轉(zhuǎn)為招引平臺，成立青島海洋科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟，鏈接近300家國內(nèi)外頂級大學、重量級科研院所、大型企業(yè)、行業(yè)組織，助力藍谷上半年技術(shù)合同交易額達到約1.4億元，較去年同期增長41%。

金家?guī)X金融區(qū)簽約深圳私募基金協(xié)會等11個招商平臺，通過南開校友會對接中金資本、穩(wěn)正資產(chǎn)項目，組建“118”架構(gòu)的“金融+”聯(lián)盟，建立了政企合作、行業(yè)協(xié)同發(fā)展新平臺。

目前，改革已在青島15個功能區(qū)推行開來，在更大范圍內(nèi)放大試點功能區(qū)改革的探索成果，在更大范圍內(nèi)搞活用人機制，力促運營公司改革和主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為青島的改革發(fā)展提供更多強有力的支點。

作者  東方